2014-03-09 习辉 央行观察
作者：习辉 （作者单位：中国人民银行）
第二十二章 未来：混业经营VS分业监管？
第一节 服务型央行
在央行的职能定位上，“制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务”是央行的基本职能。但在这三项职能中，提供金融服务的职能相较于前两项职能，却较少受到关注。2006年，周小川行长在接受媒体采访时，多次强调了央行提供金融服务职能的重要性，并提出了“服务型央行”的概念。可以说，“服务型央行”将成为央行未来职能定位的一大特点。
服务型央行是在央行职能转型的大背景下提出的，央行的职能定位需要服务于总体的金融监管框架的调整，服务于转轨经济的环境。服务型央行侧重于提供金融生态中的公共产品和服务要素，为金融运行提供更为迅捷的交易平台和更低廉的交易成本。例如，征信体系的建立和完善、对于不同地区的信用环境和金融生态进行分析和评估，都有利于督促良好的金融环境的形成。
周小川行长已经为加强央行的服务型职能，保障经济金融业的安全运行，提出了人民银行未来需要发展的五个支持服务系统：一是支付清算系统。二是信贷征信系统。三是银行卡跨行信息交换系统。四是反洗钱系统。五是国库系统。
支付清算是现代金融服务体系的主要功能之一，维护支付清算系统的稳定运行是人民银行的重要职责。从20世纪80年代开始，我国银行业开始普遍采用计算机技术代替传统的手工操作，实现了金融交易的自动化处理，提高了业务处理的质量和工作效率。从20世纪90年代开始，随着网络通信技术的发展，信息技术在金融业得到了更为广泛的应用，对各项业务系统进行了新的整合重组，改进金融机构的管理模式和机构设置，金融产品和金融服务创新不断取得突破，进入21世纪，信息技术在金融领域的应用，从操作层面进入管理层面，从解决前后台处理转向实现增值需要的服务体系以应付市场竞争，从满足账务处理核算要求到面向客户需要的全面支持，增强了客户的自我服务功能，支持了银行与客户、客户与客户之间的相互交流。
2000年10月，人民银行决定根据需求完善金融服务系统，目前，以2005年6月大额实时支付系统的顺利建成和2006年6月小额支付系统在全国的顺利推广为标志，我国已顺利建成现代化支付系统，支付结算体系的基本框架已经初步形成。但应该看到，当前与我国社会经济发展的现实需要相比，我国支付结算体系的发展尚且存在着一定的差距，特别是在加入世界贸易组织过渡期结束后，如何使我国的支付体系平稳地融入全球支付体系，并不断增强我国支付服务机构的竞争能力，同时有效维护我国支付体系的安全与稳定，是摆在央行面前的一项重大课题。
为此，央行明确将“进一步推进支付体系建设，促进新型支付业务全面健康发展”列为今后一段时期的工作重点。要求全面推动建设以中央银行现代化支付系统为核心，商业银行内部系统为基础，票据交换系统、银行卡支付系统、外币清算系统、互联网支付等为重要组成部分，支付清算组织的清算系统为补充的支付网络体系。进一步发展以支票、汇票、本票和银行卡为主体，以电子支付工具为发展方向的非现金支付体系，改进非现金支付环境。不断改善农村支付结算环境。建立健全支付体系风险监测和评估机制，建设支付信用信息系统，加强非现场监管。继续完善支付结算法规制度。
构建安全、高效的支付结算体系是一项艰巨、复杂、富有挑战性的系统工程。“必须依靠科技创新，发展和繁荣金融服务体系”，从央行所明确的今后一段时期央行金融服务工作的指导思想中，我们不难读出，科技创新是近年来人民银行的金融服务工作取得显著成绩的重要经验，并且仍将是央行发展金融服务体系所坚持的重要原则。
征信体系是社会信用体系的重要组成部分。建设征信体系的基本目标是为每一个有经济活动的企业和个人建立一套信用档案，把通过金融和非金融部门采集到的企业和个人的信用信息进行数据存储和加工，生产和提供信用信息产品，使信用交易中的授信方能够综合了解信用申请人的资信状况，在法律、法规规定的范围内为社会提供服务，从而帮助信用交易机构防范信用风险，以保持金融稳定，推动经济社会健康发展，并促进企业和个人树立信用意识，积累良好的信用记录，促进社会文明、和谐和进步。可以说，征信体系是现代金融体系运行的基石，有无健全的征信体系，是市场经济是否走向成熟的重要标志。因此，个人征信系统的建立与完善变得尤其重要。个人征信系统有效降低信贷交易成本，同时能有效控制信用风险。
人民银行的征信系统建设目前已经取得了突破性进展。个人数据库已为5亿自然人建立了信用档案，其中约5 000万人拥有信贷记录，包括房贷、车贷、学贷、信用卡透支及为他人提供贷款担保等信息，企业数据库里面也已采集了460万户企业的信息。而且随着数据库的日益庞大，商业银行已经把查询数据库作为审批信贷业务的重要环节。
虽然企业信用信息基础数据库和个人信用信息基础数据库联网运行以来，社会各界反应较好，但是从宏观角度看我国征信系统建设尚处于起步阶段，面临两大挑战：一是征信系统内部的完善——如何充分发挥征信系统的功能，如何能够充分满足商业银行和社会各界的需要；二是来自外部环境的压力——征信管理局最关注的是数据质量，保证加载入库数据的准确，尤其是针对极少数产生异议数据的问题，人民银行未来需建立一个与商业银行、相关政府部门、当事人多方协调解决异议数据问题的良好合作机制。并将进一步拓展征信服务的功能和范围。继续扩大信用信息的采集范围，尽可能广泛地采集金融体系之外的信用信息；扩大服务范围，为金融业以外的企业、个人和有关单位提供征信服务。
银行卡跨行信息交换系统使得商业银行充分利用网络资源，建立电话银行、网上银行、企业银行等金融服务系统，向社会推出了多种新型、便捷的金融服务。
积极规划和探索建立金融认证中心（CA）和支付网关，为网上银行和电子商务的网上支付结算服务，确保金融安全。人民银行建立了全国电子联行资金清算系统，处理跨行异地转汇业务。建成了现代化支付系统试点工程，在20个城市和所辖48个县实现大额逐笔实时清算、小额批量处理和清算账户处理。在全国大多数城市实现了采用网络传输信息，实时或批量处理的同城清算系统。全国有16个城市建设了同城票据自动清分系统，实现了票据清分自动化。
此外，反洗钱系统、国库系统也都与央行金融服务的职能密切相关。在未来五年，央行金融信息化的发展目标是：建立中国金融数据通信网，实现互联互通、资源共享；建立现代化支付清算体系，为全社会提供安全、快捷、方便的支付结算服务；全面推广综合柜面业务系统、网上银行、电子商务网上结算等新型金融业务系统和金融信息服务系统；完善金融监管体系，开发并推广综合金融监管系统；完善金融管理信息系统和办公自动化系统，提高防范金融风险的能力和办公效率；建立金融计算机安全体系，保障银行业务应用系统安全运行。
第二节 央行独立性
就目前我国经济、政治体制改革所面临的约束来看，解决中央银行的独立性问题会起到四两拨千斤的作用。之所以这样说，是因为在一个日益法制化的国家，解决经济过热的最根本原因即流动性过多的唯一办法是增强中央银行独立决策的能力，增强行使法律赋予其职能的独立性。
一般认为，中央银行的独立性包括三个方面，即目标独立性、经济独立性和政治独立性。具体而言，中央银行的独立性主要表现在独立的货币发行制度、独立地制定和执行货币金融政策、独立地管理和控制整个金融体系和金融市场。提高中央银行的独立性程度将有助于实现货币政策目标，即本国币值稳定（也有国家在政策目标中加入充分就业、经济增长、国际收支平衡等内容的），这是央行的主要或唯一政策目标。货币政策目标不明确或者币值不稳定的国家，或者事实上不能坚持以稳定币值为中心目标的国家，大多是由于中央银行缺乏独立性所致。
根据国外一项实证研究表明，中央银行的独立性与通货膨胀之间也存在明显的负相关关系，央行的独立性越大，通货膨胀率就越低；反之，央行的独立性越小，通货膨胀率就越高。物价稳定是经济稳定的基础。从世界范围来看，中央银行的独立性普遍得到加强，中央银行对经济增长的影响力逐渐增大。
在我国，有关加强中央银行的独立性曾经历过三次大的讨论。第一次是在1984年前后，人民银行确立专门行使中央银行职权时有过大的讨论；第二次大讨论发生在20世纪90年代前期，在《人民银行法》的起草修订过程中有过讨论；第三次是在2003年4月28日银监会成立之前。我们曾担心，由于长期身兼货币政策与金融监管于一身，思维惯性将使中央银行短期之内很难摆脱以金融监管促货币政策推行的老路，但自从银监会分设以来，由于专心制定宏观性的货币政策，人民银行已经基本摆脱了过去微观管理的传统老路，这不能不说是中央银行的一个重大体制进步。
但从中央银行独立性的内涵来看，中国还有较大的差距。近来我国货币政策的传导不畅是不争的事实，原因之一就在于央行缺乏独立性。独立性缺乏的一个明显表现是，目前央行货币政策的目标太多，包括经济增长、稳定物价等，这样就导致央行往往顾此失彼，很难实施独立的货币政策。
事实上，自周小川上任以来，几乎创新和动用了现代货币政策的一切操作工具来完成央行的独立的货币政策职能。在央行没有利率和汇率调整的最终决定权的情况下，这些操作是具有一定的难度的。
2004年以来，周小川所领导的中国人民银行一直处在激烈的宏观调控政策旋涡的中心。人民银行力争用更加灵活的市场化手段积极参与宏观调控，并争取更多的货币政策自主权。另外，周小川也在按照政府的统一部署，稳步推进包括利率市场化在内的货币政策整体改革。利率市场化改革、汇率的改革，以及人民银行上海总部的成立无不体现着央行增强独立性的愿望与事实。但从目前情况来看，货币政策独立于中央政府尚欠缺诸多条件。从职能上看，中国人民银行货币政策委员会目前还只是一个参谋机构，货币政策的制定与通过无须货币政策委员们投票表决。从组成人员上看，目前货币政策委员会官员比例偏高，商界和学界代表有限，没有将真正代表社会各方利益的人士完全捏合在一起。从透明度上看，虽然人民银行每季度都公布货币政策报告以及货币政策委员会季度例会主要内容，但每位委员究竟持何观点，公众不得而知。
事实上，人民银行很明白问题的症结所在，并努力地对此进行改善，可以认为，央行以后可能会从以下几个方面来增强其独立性：
第一，将进一步协调好中央银行多重目标之间的关系。在对商业银行的监管职能从央行分离出去之后，央行调整了内部的组织架构，新增了金融稳定局和征信局等职能部门，可见，维护金融体系的稳定，已经成为央行不亚于日常货币政策操作的重要公共管理职能。但是，在发生突发性的金融冲击时，维护金融稳定的公共管理职能又常常会与稳定的货币政策发生较大的冲突。实际上，在未来的实践中，当这两者相互背离时，哪个行为目标更应该优先。而且也应当清楚，央行成立金融稳定局的目的并不是对过去处理问题金融机构职能的重复，央行在发挥金融稳定职能时，不能随意使用再贷款，这即是说，在金融稳定与货币政策之间，更需要强调货币政策优先。当然，为此需要建立其他相应的制度安排如存款保险等来阻止金融冲击的蔓延，维护金融体系的稳定。
第二，将逐步建立存款保险制度。存款保险是取代央行的最后贷款人职能，将金融风险局限在较小范围内的良好的制度安排。但中国一直没有建立存款保险制度，其中一个重要原因就在于，市场份额占很大比重的四大国有商业银行由于有国家信用作为隐含担保，人们认为没有建立存款保险的必要。然而，自1997年亚洲发生金融危机之后，国有商业银行之外的其他商业银行和农村信用社在全社会的新增贷款结构中所占份额不断上升，而四大国有商业银行新增贷款所占比重还不及50％，这固然有利于打破国有商业银行在信贷资金配置方面垄断的不利格局，但同时其他非国有商业银行资产的快速扩张，要通过国家信誉的隐含担保来维持金融体系的稳定变得越来越难以为继。加之人们的金融风险意识不断增强，加大了银行体系的脆弱性，但现在国家的隐含担保缺乏必要的事前资金积累来承担损失，所有处置措施都由临时个案来决定，所以，从已经发生的信用社或商业银行的清算案例中，无一例外地都要求央行提供相当数额的再贷款来填补其巨额的窟窿。可以说，所谓国家对银行的隐含担保，不外乎是一旦金融机构陷入困境时，中央银行总会提供再贷款予以救助，存款者是不会遭受什么损失的。但中央银行介入得越深，其信用独立性丧失得就越多。
完善中国的货币调控机制，增强央行的信用独立性，需要建立显性的存款保险制度，取代央行的再贷款。虽然从理论上说，存款保险制度可能会增加商业银行的道德风险，但再贷款的救助同样会增加商业银行的道德风险。相反，当商业银行陷入困境时，中央银行的再贷款一般是无条件的，这样，商业银行发生道德风险的概率会更高些。而建立显性的存款保险制度，可以针对商业银行不同风险程度收取不同的保费率，对抑制商业银行冒过高风险的机会主义行为和道德风险可能更为有利。
第三，建立有效的金融机构退出机制。建立有效的金融机构退出机制有助于提高中央银行的信用独立性。由于问题金融机构没有更有效的市场化的退出机制，结果迫使央行取代市场组织来对其进行清算，或者要求其他“好”的金融机构对其进行接管，其交换条件往往是要求央行对接管的商业银行提供相应的再贷款。可以说，正是没有良好而稳妥的金融机构退出机制，才使得央行维护金融稳定的职能不堪重负。建立有效的金融机构退出机制需要引入真正的市场规则，通过市场竞争实现金融机构的优胜劣汰，从而最终达到金融资源优化配置的目的。同时，在建立金融机构退出机制时，还应当建立各金融机构之间的风险隔离措施，以免一家商业银行的退出给其他商业银行带来负的外部性，从而扩大单个金融机构退出的不良影响范围。
第四，改强制结售汇制为意愿结售汇制。强制结售汇制是我国在改革财政赤字融资方式另一个弱化央行信用独立性的制度安排，它使得我国的基础货币供给被迫地随国际收支的变动而波动。当外汇占款迅速增加时，央行只有通过其他方式来进行冲销操作。为了降低国际收支对央行信用独立性的影响，我国应当逐步实行比例强制结售汇制，然后再降低强制结汇的比例限制，直至过渡到完全的意愿结售汇制。
第五，加强对资金国际间流动的监测，逐步建立与其他国家货币政策的协调机制。与其他发达国家央行所面临的情况一样，随着金融全球化的日益加深，资金在国际间的流动会越来越频繁，规模也越来越大。国际资本流动的基本规律就犹如水之就下，哪个国家的预期回报率高，资本就会涌入到哪里，从这个角度来讲，开放经济条件下，央行要取得完全的信用独立性是根本不可能的。但无论如何，中国的央行应该加强对资本的国际流动的监测，同时建立与其他国家货币政策的协调机制，将开放经济中资本流动对央行货币政策信用独立性的冲击降到最低限度。
在有效的制度安排下，可以断定，人民银行成为“独立型的央行”已成为一股不可抗拒的历史潮流。
第三节 混业经营与监管的新趋势
随着银监会的成立，银行、证券、保险——中国金融业“分业经营，分业监管”的框架最终完成，新中国成立60年来，中国人民银行集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束。但是，在全球范围内，混业经营、混业监管已成为金融业大势所趋，在长远来看，我国金融业也必将走向混业经营混业监管的道路。那么，在这种背景下，银监会又有何成立的意义呢？它会不会仅仅是一个临时性的过渡机构呢？
分业经营、分业监管与混业经营、混业监管的概念并不陌生。早在20世纪30年代以前，美国实行的是一种自然的混业经营制度——银行可以直接或通过其附属机构从事证券投资业务，并兼营工商业；投资银行在承销股票和债权包销业务的同时，也开办某些银行业务，金融机构开展业务并没有太多的限制。但1929—1933年发生的大危机给美国金融业带来重大打击。当时有11 000多家银行倒闭、破产和合并。金融体系遭到毁灭性破坏。很多学者将危机爆发的根源归结于银行的混业经营，为此，美国当局采取了重要措施加强银行监管，著名的《格拉斯—斯蒂格尔法案》应运而生。该法案明确规定，禁止商业银行承销或经营公司债券，限制银行购买由银行管理机构批准的债券业务。同时，禁止投资银行从事商业银行业务。《格拉斯—斯蒂格尔法案》将商业银行和证券业完全隔离，开创了分业经营的先河。分业经营有效地在商业银行和证券业间建立起防火墙，在一定程度内降低了金融风险。但是到了20世纪70年代，随着金融自由化和科技的不断发展，各国金融业逐渐进入取消和放松金融管制、追求效率优先的发展时期。1983年，日本修改《普通银行法》明确银行可以经营证券业务。1986年，英国通过《金融服务法》允许外资银行、保险公司和证券公司成为伦敦股票交易所会员，允许交易所以外的银行或保险公司甚至外国公司购买交易所会员的股票。这就是有名的金融“大爆炸”。最具代表性的则是1999年美国通过的《金融服务现代化法案》，结束了美国66年的银行、证券和保险分业经营历史，美国的金融业自此迈开了混业经营的步伐。
我国的金融业发展经历具有与美国相似的从混业经营到分业经营的变迁路径。但随着国际上混业经营趋势的发展，从90年代末开始，我国金融业分业经营的界线逐渐变得模糊。到今天，我国金融业在两个方面已经出现了明显的混业经营趋势：一是银行业、证券业和保险业之间合作加强，银行、保险和证券等不同金融领域业务开始不断交叉，如商业银行开展信贷资产证券化业务，保险资金直接投资股票市场等；二是金融机构开始不同程度地跨业经营，如中信、光大、平安保险等集团公司，下面同时设有保险公司、商业银行和基金公司等。但与这种趋势相反的是，我国从最初的人民银行单独负责金融监管，到证监会、保监会和银监会的先后成立，分业监管局面正式形成。同时，《银行业监督管理法》的出台和《中国人民银行法》、《商业银行法》的修订进一步在法律上确立了金融业分业经营、分业监管的格局。但是，我国金融业混业经营的趋势并没有就此倒退。相反，机构的分立和法律的修改为解决监管机构之间的合作问题提供了新的操作模式和法律平台。
事实上，在决策层，推进中国金融业混业经营的态度也是十分坚决的。央行行长周小川就曾表示：中国金融混业经营试点在法律制度上没有障碍。也就是说，中国金融混业经营的洪流可以开闸放行了。分业监管框架的确立似乎与此相矛盾，但事实并非如此。唐太宗有一个非常有名的关于国家管理的比喻：“水能载舟，亦能覆舟。民犹水也，君犹舟也。”这个比喻用在金融市场管理中也很贴切。金融混业经营，一方面可以提升资本运作的效率；另一方面却因为与证券等高风险金融产品捆绑在一起而降低了资金安全系数。就像这能载舟亦能覆舟的水，让金融市场监管者既爱又怕。当前的中国金融业还非常脆弱，金融监管的首要任务还是提高监管水平，维护金融体系的稳定性。因此，为了有效地控制风险，在我国混业经营市场并没有成形的现阶段运用分业监管的模式是必要的。
然而，从长远来说，中国未来必将走上混业经营、混业监管的道路。关键的问题只是在于：中国到底应该采取什么样的监管模式呢？
1999年美国的《金融服务现代化法案》在加快金融业自由化改革步伐的同时，也对原有金融监管制度进行了完善，确立了在分业监管基础上进行综合监管的金融制度。即在银行监管机构(美国货币监理署、联邦存款保险公司、联邦储备委员会)与证券业监管机构(SEC)各司其职，在各自职权范围内对各种金融机构进行监管的基础上，由主监管人牵头负责各监管机构之间的监管合作。其主要特点是：在对银行、证券和保险进行分业监管的基础上，确定主监管人负责对特定金融领域的监管协调。可以说，在混业经营前提下，美国仍然采用分业监管模式，既没有合并各监管机构成立一个统一的监管当局，也没有设立专门针对混业经营的监管部门。在进行监管的过程中，要求各监管部门具有协调性、兼容性，加强对话与合作。
在我国，各专门监管机构业已形成，采取何种形式的监管协调尚无定论。但是自银监会成立以来，我国的金融监管制度还是发生了一些明显的变化：
首先，对分业经营的限制有所放宽。例如，允许合格的券商和基金公司进入银行同业拆借市场融资；允许保险资金有条件进入证券市场；允许合格商业银行设立基金管理公司。这些规定为混业经营预留了空间。
其次，建立了监管联席会议机制。2004年6月，银监会、证监会和保监会公布了《金融监管分工合作备忘录》，明确三家监管机构建立“监管联席会议机制”和“经常联系机制”。《备忘录》还提出，可以邀请中国人民银行、财政部以及其他相关部委参加“联席会议”和“经常联系”会议。《备忘录》的公布标志着监管联席会议机制的正式建立。这种监管模式的确立是在现行分业监管制度下对混业监管的有益尝试，是对美国监管制度的一种模仿。但是这种模式对一些问题缺乏可操作性，各监管部门如何分工、如何界定职责范围都缺乏明文规定。因此，《备忘录》仅仅是一个合作框架，离混业监管还有很多路要走。
借鉴美国混业经营的监管模式似乎已经成为了中国未来监管制度的发展方向，也就是说即使在金融业混业经营的情况下也可以采取分业基础上进行综合监管的模式。所以说，银监会并不是过渡性机构，更不是可有可无的机构，而且将在和人民银行的合作过程中表现出越来越重要的作用。
对此，刘明康曾说：“在金融监管和维护金融稳定方面，央行的宏观调控和银监会的监督管理工作是互相补充、互相促进的。在重大的金融改革问题上面，银监会和人民银行以及其他有关部门，已经形成了一个紧密的团队，共同工作，分工有序，合作有方，这是一个紧密的‘Team Work’。”这句话概括了银监会未来的方向、目标及重要作用，但是不可否认，人民银行与银监会合作监管的制度还处于初级阶段，人民银行与银监会要真正成为一个紧密的“Team Work”将任重而道远，可喜的是，人民银行与银监会都在积极地进行自身改革，不断地求进，不断地完善双方的协作机制，我们有理由相信人民银行与银监会的紧密团队协作终将实现。（待续）
| 