【连载】《新中国金融六十年风云》18 - 央行上海总部

2014-03-05 央行观察

作者：习辉 博士 （中国人民银行）

第十八章 金融新地标：央行上海总部

2005年对于央行宏观调控是不寻常的一年，汇改取得了阶段性的成果。而关于央行再次分拆设立第二总部的消息也不胫而走。正当人们翘首盼望时，2005年8月10日上午10时35分，中国人民银行行长周小川为央行上海总部揭牌，央行上海总部正式宣告成立。人民银行副行长项俊波出任上海总部主任一职。由央行“衍生”出的上海总部，也由此成为中国金融改革史上的一个新地标。

第一节 央行新版图

8个月的期待被浓缩成半个小时的仪式。

从2005年初发出的有关“央行将设立上海总部”的消息流传8个月之后，这一期待终于在8月10日上午成为现实。

当日上午10时35分，中国人民银行，上海市委、市政府以及有关金融机构的代表二百余人，在上海国际会议中心的一个大厅里，见证了央行上海总部挂牌这一历史性的时刻。至此，关于央行部分司局将从北京“南迁”至上海的消息尘埃落定——在设立上海总部后，一个全新的央行版图就此展现在所有人面前。

在此之前的关于央行应该强化大区域分行的职能，还是设立一个副部级的分部的争议也因为上海总部的挂牌而告结束。货币政策决策部门留守北京，而与市场操作层面比较接近的部门迁至上海。央行资金清算的备份中心、央行征信局、金融稳定局部分处室、公开市场操作部分处室以及国际业务部都在南迁之列。央行行长周小川在揭牌仪式上这样评价了诞生的央行上海总部：之所以成立央行上海总部，就是要围绕金融市场和金融中心，加强中央银行总行的调节职能和服务职能。周小川还表示，经济市场化程度越高，跨区域的经济活动就越多，市场的整体化和规模化特点就越突出，从而对中央银行的调节功能和服务功能的要求越高。市场化和国际化导致经济发展不断发生变化，货币政策的运作和传导越来越倚重于货币市场和外汇市场。金融市场自身的发展也必然会越来越多地提供跨区域的服务，而不再是区域分割的金融市场，还必然会形成为数不多的为全国服务，甚至为国际服务的金融市场。目前，上海已形成了外汇市场、证券市场、期货市场、银行间拆借市场、银行间债券市场、黄金市场等具有全国影响力的金融市场。在这样的背景下，肩负着货币政策、金融宏观调控、金融市场发展、金融稳定等职责的央行，必然要顺从客观规律，围绕金融中心来改进自身功能，由此，央行上海总部应运而生。

除了上述对央行的上海方略作出“金融市场化”的阐述外，周小川在讲话中，还从当前中国金融机构普遍存在的组织结构问题，对央行在总行外设立地区总部作出了明确说明：在传统的计划经济条件下或市场化程度较低的改革初期，金融组织结构倾向于“上下一般粗”，即总行有什么部门，地方分行也需相应有什么部门，因为需要将信息上传集中到中央，然后通过中央计划层层分解到各地区去执行。当今，我国社会主义市场经济体制已经初步建立并不断完善，在新形势下，央行旧有的组织结构已经不能适应央行对调节和服务职能的需求。

回顾中国人民银行的发展历程可以看出，迄今为止它已经经历了数次体制上的重大变革。在新的金融条件下，管理程序、组织结构的调整变得势在必行。从这个角度上说，央行设立上海总部，一定意义上是为中国金融业体制改革提供了一个范本。

此外，央行在上海设立总部，还有利于发挥贴近金融市场第一线的优势，提高中央银行金融操作和金融服务的效率。截至2004年12月底，上海银行业金融机构本外币资产总额达2.61万亿元，占全国银行业同期资产的8.3%，各项存款余额达1.99万亿元，各项贷款余额达1.49万亿元，占全国存贷款规模的1/6强。从这个意义上说，上海可算作名副其实的金融第一线。设立上海总部，可以充分利用上海的金融市场资源，直接、便利地收集和反馈各类市场信息，敏锐、准确地把握市场变化的“脉搏”，及时、有效地进行市场业务操作，从而提高中央银行金融操作和金融服务的效率。从而使央行的货币政策制定更加贴近市场，货币政策的制定和执行将更加及时、灵活和有效。

第二节 上海国际金融中心建设提速

到2006年9月，上海已经具有股票交易市场、期货交易市场、黄金交易市场、外汇交易市场，金融期货交易所也已开始挂牌营业，可谓金融市场要素齐全。尤其是上海作为全国资金运营中心的地位早已初见端倪，四大商业银行都将与金融市场联系紧密的中心设在上海。中国工商银行、中国农业银行、中国民生银行的票据运营中心先后落户上海；中国银行、中国建设银行的资金运营中心已经迁往上海，农行除了票据中心设在上海外，也准备将信用卡中心、资料中心设在上海，交通银行也将在上海设立资金中心。近来，一些股份制银行，例如兴业银行的资金运营中心等也陆续搬迁到上海。招商银行的信用卡中心也在上海安家落户。上海已经形成了较为完善的金融机构体系。商业银行资金运营中心在上海的建立，与上海证券交易所、上海期货交易所、上海外汇交易中心、银行间债券市场、上海黄金交易中心等金融市场形成了相对完整的金融市场体系。同时上海国际资金运营中心的地位也在加快孕育之中，进驻中国的外资银行地区总部纷纷落户上海，汇丰银行、花旗银行集团的中国总部设立在上海。金融业以实业经济发展为依托，目前，世界500强企业已有400多家在这一地区落户，其中在上海设立地区总部和中国总部的就有180多家。据不完全统计，这一地区合同利用外资累计已近1 500亿美元，上海都市圈正在变成吸引国际资本与技术的强大磁场。

在金融要素建设齐全之后，上海建设国际金融中心似乎陷入了瓶颈，人民币并未国际化以及金融监管机构的缺失，成为上海建设国际金融中心不得不面对的两大障碍。但成为国际金融中心，始终是上海的梦想。

2005年7月的汇改以及人民银行上海总部落地，使这两个问题迎刃而解。这无疑是加快这一梦想成为现实的重要一步，尤其是央行上海总部的落地，更充分印证了国家对上海建设国际金融中心的支持。用时任央行副行长兼央行上海总部主任项俊波的话说，央行上海总部的设立，“将有助于扩大上海金融市场对国内金融业乃至亚太地区金融业的整体影响力，从而加速上海国际金融中心的建设”。

对于正在全力推进国际金融中心建设的上海来说，人民银行上海总部的成立无疑是一场“及时雨”。为上海的金融改革提供了基础性的支持作用，有利于上海金融创新过程更加畅快。

在优惠的政策环境中，上海完善金融市场、服务全国的功能性政策方面取得了更快的进展，率先进行了住房抵押贷款证券化试点，探索资产的证券化；此外，还试点了具有示范效应或探索功能的新机构和新业务品种。此外，国务院常务会议还批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，使浦东成为首个国家级的“综合配套改革试点”城市，上海金融业的发展前景被中外金融业看好。与此同时，人民银行、上海市政府及商业银行勾勒出了上海国际金融中心的蓝图：进一步完善股票市场功能，加快发展债券市场，推出包括能源、金属在内的新的商品期货，并研究发展金融期货，创造条件鼓励在沪外资金融机构拓展业务等。正像上海市政府发展研究中心咨询部主任张兆安指出的那样，央行上海总部的设立，将有可能带动其他金融机构将相关部门迁至上海，进而促进法律、会计、评估等中介服务机构和人才的集聚。

尽管人民银行上海总部被视做金融改革的“助推器”，新体制的实施需要磨合期，金融改革和金融中心的建设将是一个渐进的过程。

第三节 人民银行二次分拆的背后

对人民银行历史比较了解的人都清楚，在人民银行的历次改革中，以“制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务”为人民银行职能的最后定位。然而，随着金融的不断发展，人民银行的独立性地位日渐突出。中央银行的独立性包括三个方面，即目标独立性、经济独立性和政治独立性。从这三个方面衡量，中国与西方发达国家的差距还比较大。央行为了提高其独立性，其组织结构的改革，从1998年以来都在一定程度上参照了美国联邦储备系统的模式。毫无疑问，此次央行分拆其机构职能同样倾向于美联储的货币政策操作思路，但介于美联储和德国央行的模式之间。美国联邦储备系统的核心机构是联邦储备委员会（Federal Reserve Board，简称美联储），即联邦储备系统管理委员会，也可以称为联邦储备系统理事会。美联储是一个联邦政府机构，其办公地点位于美国华盛顿特区。联邦储备系统在全国设立十二个储备区。主管货币政策制定的联邦公开市场委员会是美国联邦储备系统至关重要的机构。一般来说，纽约的联邦储备银行行长是当然的联邦公开市场委员会的副主席，这是由纽约在美国乃至世界的金融地位所决定的。而毫无疑问，上海之于中国类似于纽约之于美国。分拆后的央行类似于美联储核心机构——理事会的角色，而市场操作功能则让位于人民银行上海总部。当然，这只是央行增强其独立性的开始。建立真正独立的央行系统也还有一些问题需要解决。比如人民银行各大区分行在货币政策制定中几乎没有发言权。人民银行各分行提供的信息、报告仅仅是供人民银行参考，分行行长也不是央行货币政策委员会的委员。货币政策委员会决策权不够。基层分支行的一些具体业务仍然受到当地政府的干预。总行—大区分行—中心支行—基层分行的组织机构关系复杂，各级机构之间职权划分不够清晰，基本上还停留在按行政级别划分职权的境地。

对于中国人民银行与人民银行上海总部之间职权的划分问题，人民银行的各负责人都明确表示有关货币政策决策性的机构将驻守北京，“南嫁上海”的都是贴近于市场操作层面的部门。这种让决策部门留在北京，增加地方分行的话语权的模式安排，将会使货币政策在统一制定的前提下兼顾各地经济的差异性，使货币政策更加灵活有效。

但如何处理人民银行上海分行与人民银行上海总部的关系却是最棘手的问题。人民银行上海总部的建立是因为上海分行现在已经有很多功能超出了区域性分行管理的范围，那么上海总部的建立也就可能意味着上海分行职权的大幅度缩水，也将意味着在中国最发达的金融中心的央行分行可能是所有央行分行中职权最小，最无所事事的一个。从这个意义上说，央行上海总部的设立不是改革的结束，而仅仅是开始。

上海总部启动后的一大举措，便是准备将中国人民银行清算中心搬迁到上海。如果说中国人民银行第一次分拆形成了中国银监会，那么央行的第二次分拆将形成独立的“中国清算银行”。

清算系统是资金枢纽，它的安全稳定运行是保障核心业务顺利开展的关键。虽然，中国以中央银行为核心、国有商业银行为骨干、多种金融机构并存的格局已基本形成，但中国尚不存在全国统一的支付结算系统，更不可能有和世界清算系统完全接轨的、商业化的支付结算系统。在中国近600个大中城市中，目前，能够实现电子支付与清算的城市不足100个，区域支付清算系统的建设十分迫切。更加严重的是，中国的支付清算体系与国际支付清算系统（SWIFT）尚未连接，这使中国支付清算体系还不能成为世界支付清算体系的组成部分。中国四大国有商业银行之间的“联行”自成体系，而股份制商业银行、城市商业银行以及信用社则没有独立的“联行”系统，结算渠道经常“肠梗阻”，汇兑系统要借助四大国有商业银行的“跑道”。建立和完善统一、高效、安全的支付清算系统，已经列入十六届三中全会通过的相关决定。

周小川说，为构建安全、高效的支付结算体系，人民银行将进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，鼓励、支持和规范支付服务创新及相关金融创新。他说，人民银行确立了我国支付结算体系发展规划和建设目标：建立能体现国情和国际惯例相结合、市场竞争和规范管理相结合的完善的支付结算法规体系。

但现在，许多人对由哪个机构主导支付结算业务的监管工作认识模糊而粗浅。特别是在央行和银监会分工尚有交叉的情况下，将会对支付系统的稳定性造成一定的不利影响。比如，由于央行负责支付清算系统的建设和相关标准的制定，而银监会负责对银行卡业务和资金交易的监管，这部分风险监控将离开央行视野。另外，由于当前多方博弈的实际存在，利益重组的前景也不明朗。因此，中国人民银行清算中心搬迁到上海，有利于建立中国独立的“清算银行”，更加符合现代商业的原则。目前，上海已经初显全国资金运营中心和清算中心的地位。人民银行上海总部的设立开始了将中国人民银行清算总中心搬迁到上海，并在上海建设“全国清算中心”的历程。（待续）