摘要: 股份合作制改组以前乡( 镇) 村集体企业的经营收益一直承担着农村社区的公共品供给。农村基层财政大规模负债始于1990 年代，这一时点既是乡( 镇) 村集体企业改革的高潮，也是农村土地进入土地交易一级市场的肇始。农村基层财政赤字逐年累加最直接、重要和根本的原因就在于农村社区公有财产的流失，即一方面集体企业改革，另一方面集体土地的征用补偿费极其低廉，县乡政府、村行政组织失去了财产性收入来源。

关键词: 县乡财政赤字; 乡( 镇) 村集体企业; 农村集体土地

一、问题的提出

学界关于包括县、乡( 镇) 、行政村在内的农村基层财政赤字的研究，流行的观点归纳起来有两类: 一类代表性的观点认为，上级政府将本应由自己承担的公共服务职能部分或全部转移到乡( 镇) 、行政村，基层职能的全能性及编制管理的随意性造就了乡( 镇) 、行政村机构不断膨胀。从事权财权不匹配的角度去考虑财政赤字问题，无疑是正确的。虽然政府之间存在层级划分，但政府之间的事权仍可看作是一个整体。从法理上，中央政府、上级政府应当对下级政府转移支付以增加基层政府收入，维持基层政府整体财政收支均衡。

农村基层政府也有义务精简机构，以最小的行政成本服务农村社区。然而，为了实现资源配置的有效性和分配的公平性，由接近社区居民、更了解他们的效用和需求的基层政府来提供公共品是基本的经济学原理。农村基层社区的支出责任肯定始终要由县、乡( 镇) 政府和行政村来承担。另一类代表性的观点认为，随着农村税费改革的推进，收入渠道减少，县乡财政收入大幅度减少。把农村税费改革作为县乡财政负债的理由不符合实际。以关中西部某县为例，该县税费改革前( 2001 年底) 的乡镇债务12382 万元，占乡镇总债务的89%; 税费改革后( 2002 ～2004 年) 乡镇形成的债务1490 万元，占乡镇总债务的11%［1］。事实上，县乡财政负债早在农村税费改革之前的1990 年代中期就日益严重，在时点上恰巧与乡( 镇) 村集体企业股份合作制改组［2］的高潮相一致。不能把一切问题都推到中央减轻农民负担的惠农政策这个堂而皇之的借口之上，而对农村基层的私有化绝口不提。根据詹姆斯·米德的“自由社会主义”理论，公有资产的市场收益是与税收并行的另一重要的财政收入，本文主张从公有财产的所有者收益的角度对县乡财政赤字提供新的解释。

二、乡( 镇) 村集体企业改革浪潮以前的农村基层财政

当时的乡( 镇) 财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。预算内资金主要是上级划归乡( 镇) 财政的产品税、营业税、乡镇企业所得税，其它包括屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契税等。预算外资金包括上级划归乡( 镇) 财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入、公用事业附加。这两部分划拨数额通常和从该乡镇征收的税额相关联，而从乡镇征收的税额主要不是与农业，而是与乡镇集体工业经济的发达程度正相关。自筹资金主要来自乡镇企业上缴乡财政的利润、对乡( 镇) 村集体企业提取的管理费、提留的公益金，其它包括事业单位上缴收入以及乡镇公共福利事业统筹费等。前两项财政垂直系统下拨收入一般只用来偿付国家正式职工的工资、办公费用和一些事业性支出，只能维持乡政府基本生存，自筹资金成为乡镇政府履行职能的财产基础。

《乡镇企业统计年鉴》显示， 1978 ～2003 年的20 年间，乡镇企业直接在农村社区内部支援农业投入和各项社会事业建设基金高达2000 多亿元，相当于国家同期对农村投入的80%。具体到农村基层财政的主要支出项目:

一是支农义务支出。集体企业在上交乡( 村) 利润项下专门列支“建农基金”，主要用于为农业生产提供基础设施建设的排灌、土壤改良、田间道路建设、防洪保安等，为实现机械化而购置各种农机具，以及为农业产前产后提供配套服务，如植保、储存、运输、加工等; 或者采取农业车间、集体农场、农业集团等组织形式，利用集体非农产业提供的建农基金来实现农业的规模经营和机械化生产。如1991 年苏南集体企业的建农基金一般是按照劳动合同人数每人每月10 元上交［3］。又如浙江横店集团累计投资近11 亿元，修建河墙24 公里，新建扩建道路62 条，总长100 公里，新建桥梁17 座共1070 米。自1993 年始，横店集团与20 多个村签订托管协议，每年补贴200 多万元煤气液化气费用，取代柴火以封山育林; 将68 个村列为帮扶对象，投入建设资金1. 3 亿元，对4 个没有发展前途的贫困山村，实行强制性移民下山。投入相当数额的工业利润反哺农业，用于农田水利建设、农业综合服务体系建设和新农技、新农艺的推广应用。由集团出资，组建了横店草业司和花卉公司，直接从事高科技农业［4］。

二是农村社区公共产品支出。如1979 ～1993 年天津大邱庄利用集体企业上缴利润为村民提供水电暖免费、住房免费、通讯交通免费、孩子上学免费等14 项福利。又如1980 年以来，河南南街村集体经济为村民提供20 多项福利: 幼儿园、小学、初中、高中，村民孩子就学免费; 建有图书馆、敬老院、球场，一个水平较高的戏校、豫剧团; 建有医院，医疗免费，村民如大病需到外就医，费用村集体经济负担［5］。

三是乡村行政费用和人员开支。乡村企业上交给乡村政府的税后利润，很重要的一个用途是负担行政开支和部分公务人员开支。乡镇企业还用日常经营费用负担乡镇政府部分消费性支出，如为政府接待客人，出车出工，代送礼品，代付会议费、差旅费、参观访问费等。

由此可见，乡( 镇) 村集体企业股份合作制改组以前，基层财政收入来源，首先是乡( 镇) 村集体企业上缴的所得税，依据集体所有权收缴的利润、提取的集体经济管理费、公益金; 其次是向农民个人摊派费用; 最后才是上级财政下拨税收。除了规模可观的所得税、利润、管理费、公益金直接来自乡( 镇) 村集体工业经济外，摊派到农民个人的费用在乡( 镇) 村集体工业发达的村庄由集体经济代缴以减轻集体成员( 即该村庄农民个人) 的负担。而上级划拨的规模与从乡( 镇) 村集体企业收缴的所得税成正比。因此，1978 ～2003 年的20 年间农村基层政权开支不是由政府全额拨款而是由乡镇自办集体企业来解决的，其中80 年代末90 年代初是乡镇企业支农力度最大的时期，恰与农村集体经济于80 年代以后兴起、迅速发展在时序上相对应，对此可以从两个方面给出解释。

第一个角度是乡镇财政制度。乡镇财政实行“承包制”: 对乡镇经济比较发达的地区，根据乡镇经济的具体情况核定其收支定额，根据支出定额确定留归乡镇财政支配的比例，乡镇财政在核定的收支定额范围内增收节支，其超收分成部分和节余部分可自主支配; 对乡镇经济较薄弱的地区，确定收支任务，收入全部上交县级财政，支出由县级财政下拨，收入超额完成，超过部分按一定比例由县级财政拨回; 支出超过核定的任务，县级财政不予弥补，结余可自行支配。完成包税任务之后的超收部分按比例分成的安排使得乡( 镇) 政府甚至村委会具有强烈的激励兴办乡( 镇) 村集体工业，因为非农产业提供利税的能力远远高于农业。

第二个角度是企业财产的集体所有权。乡( 镇) 村集体企业以税后利润承担农村社区基础设施建设、支农义务、教育、医疗、社会救助等公共品供给的法理基础在于，财产权利归属农村社区成员联合占有，每个成员的财产权利完全均等且不可分割、不按股分红、不可转让、出售或继承，社区成员只能以享有不具有排他性和竞争性的公共品的形式享有剩余积累。进一步地，由于集体财产权利无法具体落实到某一单个农民，乡( 镇) 村集体企业实质上由乡( 镇) 政府或村行政组织控制，企业领导人本身又是农村社区的行政领导人，另一方面，中央委托事权没有足额的相应的财政转移支付，乡( 镇) 、村官员升迁与上级对其政绩考核的结果直接联系，在这种情况下，以其控制的集体财产支付其向上级承担的委托事权，甚至负担农村基层政权的行政费用和人员开支，是符合控制者利益最大化或成本最小化的选择。

这一时期，乡( 镇) 村集体经济发达的地区愈到基层财力愈强，中西部经济落后的农业省份愈到基层财力愈弱，从而农民负担愈重且干群矛盾愈激烈，也印证了上文的分析。

三、乡镇( 村) 集体企业改革使农村基层财政入不敷出

1985 ～1988 年乡镇集体企业股份合作制改组逐渐扩展， 1989 年后一度沉寂， 1992 年尤其1993 年后，股份合作制改组重新兴起并迅速发展。广东、浙江的乡( 镇) 村集体企业改制自1992 年邓小平南巡讲话后开始，1994 年农业部发布《乡镇企业产权制度改革意见》后至1996 年，两地的乡镇企业转制基本完成。江苏省在1998 年开始乡( 镇) 村集体企业改制，至2001 年基本完成。2006 年我国168 万家乡镇企业中95%实行了各种形式的产权制度改革，其中20 万家转成了股份制和股份合作制企业， 139 万家转成了个体私营企业。［6］集体企业股份合作制改组，允许个别成员入股金额超过其他成员，即经营者持大股，而非互助组、初级社式的股份合作制所要求的社员股金数额大体均等; 股东依出资比例对企业资产拥有所有权，遵循“一股一票”，而非互助组、初级社式的股份合作制的“一人一票”原则，否定了集体所有制财产不能量化到个人的原则，实质是完全的私有化。如大邱庄在1995 年底开始公司制改造，每个公司集体股达到25% ～30%，集团公司的董事们持有的股份分别达到50%、60%甚至75%。为了使集体尽快从企业退出，每个公司前三年所得利润只有一小部分用于现金分红，大部分用作增加个人股份。又如山东省淄博市周村区王村造纸机械厂( 1992 年改名为淄博昌亚股份合作制企业有限公司) ， 1988 年实行股份合作制时，企业净资产70% 为集体股，30%为职工基本股。1994 年该公司二次转制，镇政府将大部分股权出售给企业，仅保留10% 的集体股，总经理及三个分厂的经理共四人通过“定向出售，认债购股”( 购股时不支付现金，逐年以企业的红利来还债，分3 年还清，经营层所持股份5 年后才可转让) 的方式占有企业60%的股份，其中总经理占有30%，分厂经理各占10%，职工和企业外的股东300 多人占30%［7］。

乡( 镇) 、村集体退出企业，由个人或法人取而代之，企业控制权发生转移，原集体成员即农民个人以集体财产所有者身份请求集体企业以税后利润提供基础设施、支农义务、社会福利的法理基础不复存在。最明显表现在企业税后利润分配上: 40%左右作为股本增加， 20%左右作为不可分割的公共积累( 被当作集体企业的根本特点) ，提取比例明显缩小; 15% 左右作为企业职工的福利基金和奖励基金; 25% 左右用于股金分红，仅乡村股股利可用于补农建农、公益事业等，不得用于乡( 镇) 政府的行政开支。改制后的集体企业税后利润可用于支付基层政府向中央承担委托事权的部分明显少于改制以前。以河北廊坊市的调查为例，乡镇企业1978 年支农建农的资金占企业总利润的比例是53. 89%， 1989 年这一比例下降到12. 55%， 1999 年这一比例更降至3. 58%。1997 年到1999 年集体企业支农建农资金占当年实现净利润的比例分别为10. 19%、7. 75%、4. 84%。［1］又如全国的数据是， 1991 年乡镇企业对农业固定资产投资总额为86. 50 亿元，1997 年则为77 亿元; 1996 年至1998 年乡镇企业支农支出占其利润的比重从4. 64%减少到3. 80%。［8］据调查，大多数的改革决策是乡镇政府做出的。如Hongbin Li＆Scott Rozelle 的调查显示［9］，在59 个样本乡镇中，只有34%的乡镇反映县政府过问乡镇集体企业的私有化，其他乡镇则是自行制定私有化政策或根本没有政策。在详细调查的88 个企业中，只有7 个企业的私有化决策由县里做出，其余企业的私有化决策均由乡镇做出。上级政府虽然可以动员、鼓动、限定改制的速度，但是什么时间“改”哪些企业，还是由乡镇政府决定的; 上级政府的文件，最终也必须由作为所有者的乡镇政府来执行。

一方面乡( 镇) 村集体企业改革明显地削弱了相应层级政府的财政收入，另一方面乡镇政府积极主持转制工作，如何解释? 最直接的原因是乡( 镇) 村集体工业在90 年代后期步入发展的瓶颈期，许多企业因为技术含量低、产品档次低、重复建设、规模效益差等原因，亏损甚至破产，乡( 镇) 村行政组织( 同时也是集体经济组织) 急于甩掉包袱，在任期内套现资金( 包括出卖集体资产所得的收入、向改制企业收取的资金占用费( 未清偿的集体资产折价的利息) 、固定资产租赁费等) ，一次性补贴社区的基础设施建设、行政开支、教育经费的短缺，获得一笔可观的现金流，换取晋升的政绩。

四、农村基层财政的出路: 集体土地的所有者收益

县乡政府是最接近农民的基层政府，是农民获得基本而有保障的公共服务和公共产品的最佳供给者。无论将来怎么改革，农村公共品的支出责任只能在基层。争取上级更多的财政补给在理论上是有理有据的，然而，实施起来一则基层政府处于被动接受的方面，二则基层政府缺乏制度的保障和稳定的预期。要使农村社区的居民获得有保障的公共品，还得培育县乡政府自身的造血能力。农业税已经取消，农村工业已经全面私有化，私有的乡村企业如果经营绩效不佳，指望从它们那里获取稳定有保障的财税收入是不现实的; 如果经营绩效良好，在资本自由流动的条件下，其向城镇、大城市扩张经营，甚至国际化经营，都是无法限制的，那么这一良好税基也不是农村基层政府的。这样看，县乡政府自身培养稳定收入来源的可能性几乎为零。然而，根据1977 年诺贝尔经济学奖得主，英国经济学家詹姆斯·米德的“自由社会主义”理论，“自由社会主义”就是公有资产发挥重要作用的市场经济，公有资产的市场收益可以减少政府对税收和国债的过度依赖，从而促进民营、合作经济的发展，也可以给每个公民提供基本的社会保障。［10］国家如果不能依赖公有资产的市场收益，则只能依赖税收。但税率过高会降低个人和企业工作和创新的积极性。这样国家不得不依赖发行国债。但国债过高又会抬高利率，不利于生产性投资。香港是米德关于公有资产收益和税收关系理论的直接证明。香港连续数年被国际评级机构评为世界上“最自由的经济体”，因为香港税率很低，鼓励人们创业和增加工作努力。香港之所以能承受低税率同时又能给居民提供免费的基本医疗，是因为香港政府有一大块公有资产——土地，其土地使用权的市场拍卖收益为政府所有。既然公有资产的市场收益是与税收并行的另一重要的财政收入，那么，农村集体土地的资产性收益完全可以用来为集体土地的所有者——农村居民成员———提供农村公共服务和公共产品。

农村土地进入土地交易的一级市场的时候，农村集体土地所有者能够从土地所有权的转让中获得多少财产性收益? 现有法律对农村耕地征用补偿的项目有土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中归属农村集体经济组织的是土地补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用土地的安置补助费专款专用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用; 由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位; 不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。即使农村居民全部由农村集体经济组织安置，把安置补偿费也算上，作为农村集体土地的所有者代表，农村集体经济组织可以从失地中获得多少收入呢? 法律规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。此外，征用城市郊区的菜地，用地单位按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

显然，征用耕地的土地补偿费，只是农村集体经济组织在这一部分农业生产资料上面组织同等规模的6～10 年的简单再生产的收益的一次性支付，连通货膨胀因素也没有考虑进去。农村土地的城镇建设用途的征用，实际上就是所有者的转移，从农村集体经济组织转移为城市政府，并把长达70 年以上的使用权转移给房地产开发商。所有者转移就是交易，交易是必须支付对价的。土地的价格是什么? 土地未来收益的资本化。首先，土地的未来收益怎样确定? 现行法律是按照农村土地的农业用途确定的。而土地被征用以后的未来收益显然不是农业用途带来的，而是工业化开发建设带来的。其次，什么是资本化? 即未来收益贴现到现在这个时点上的数值的加总，Σai /( 1 + r) n。ai 为第i 年的现金收益，r 为贴现率，n 表示第n 年。要把未来多长时间的收益贴现加总计算土地价格呢? 理论上这个N 趋近无穷大，至少不会是6 ～10 年。显然，这一补偿规定，没有把农村集体经济组织作为土地所有者的资本收益纳入考虑范围; 正常的农业生产的扩大再生产的收益也没有纳入考虑范围; 甚至第7 ～11 年以后的简单再生产都没有被纳入考虑的范围。而征用菜地因为不涉及包产到户的农民家庭及个人的安置问题，所以连简单再生产收益的补偿都被省略了。

用农业用途确定土地的未来收益，并只补偿非常短暂有限的数年内的简单再生产的收益，使得土地征用补偿费极其低廉，农村集体经济组织无法利用其支付农业再生产所需要的耕地补偿、资金和农田水利等基础设施的投入，也无法利用其负担起它的集体成员的人口再生产所必需的教育、医疗、养老等公共产品。在城乡二元的户籍制度难以一下子打破的现状面前，如何给予占人口50% 以上的农村人口以国民待遇，使他们享有城镇居民均等的公共产品和公共服务? 加强县乡政府的财力是必需的。城市化进程中的土地涨价收益不应当为房地产开发商和城市的房地产投资、投机者私人占据，也不应当仅仅归属城市政府的财政收入，农村集体经济组织作为所有者有权主张农村集体土地进入土地交易一级市场的财产性收益。农村集体土地的财产性收益，应当合理合法地成为县乡政府的第三财政。

五、结论

从各地实践看，保留相当比例集体财产的乡村，乡( 镇) 政府和行政村往往能实现财政自给甚至盈余，从而当地百姓能够享有各种公共品提供，如农村基础设施建设，农业生产的支农服务，以及以农民为对象的基础教育、医疗、社会救助( 五保供养、最低生活保障、养老) 等。农村基层财政不能依靠输血，而要依靠自身造血来完成其对本社区成员提供公共产品的义务。由于乡( 镇) 村往往不具备交通便利、基础设施发达、物流人流密集的投资优势，通过培育私人资本投资的企业来培育税源，通过政府的财政收支使社区成员共享工业化的收益，对于乡( 镇) 村政府并不可行。可行的做法是，培育集体财产，使这一部分财产性收益成为农村基层政府重要的财政收入来源。

参考文献

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