摘要: 地方自主制度起源并发展于欧陆诸国商业的复兴和商人精神的兴起与传播。中国的历史发展中虽不乏地方自主意识的履痕, 但至今仍处于变迁的阵痛之中。在中国经济高速发展的今天, 如何正确处理中央与地方政府的纵向分权, 更好地调动地方政府的积极性, 则需要在了解中国国情的前提下, 以地方自主的本质特征为理论基础, 以税权征税权、收税权和用税权的法律控制为切入点, 实现中央与地方政府关系法治化的税权控制。

关键词: 税权; 地方自主; 财政保障

引言

世界各国共同面临的普遍问题是, 当国家的人口与领土达到一定的规模, 而中央政府难以高效管理整个国家行政事务时, 中央政府往往根据需要设立地方政府, 也正由此中央与地方政府的关系问题随之产生。那么, 是集中权力治之或分而统之? 形式不一却始终无法回避: 如何集中如何分权? 即以何种手段为媒介进行统分结合。诚然, 单纯依靠道德或法律上的约束总会显得有些力不从心, 而依据经济基础决定上层建筑的理论, 不失为一种从根本上解决中央与地方政府关系的突破口。众所周知,国家作为一个非生产性的政体, 其经济收入在某种程度上主要来源于税收, 本文即以税权即征税权、收税权、用税权的基础理论为出发点, 分析如何对税权进行法治化的改革, 以期实现中央与地方关系的法治化, 并进而促进地主自主性的极大发挥。

一、税权语境下的地方自主

与中央政府相比, 地方政府作为一个国家政治制度的重要组成部分, 与民众的日常生活联系更为紧密。在欧美, 地方政府被视为民主政治训练的场所、公民道德和意识培养的基地、切合公民需要的公共产品和服务的提供者、中央政府集权倾向的制衡者之一。[ 1] 1正如哈耶克所说: 把政府的大多数服务性活动重新交给较小的单位进行管理, 很可能会促使那种因中央集权而在很大程度上蒙遭扼杀的公共精神得到复兴。由此可见, 中央政府如何有效地处理好与地方政府的关系, 即调动地方政府的积极性, 在某种程度上就实现了国家管理的民主化和法治化, 而赋予地方一定的自主性就能最大限度体现地方政府服务于地方的价值。

概观中国五千年的制度变迁历程, 不乏地方自主意识的履痕。但古代地方自主只是以中央集权为背景, 以乡里制度和宗族制度为基础, 由乡绅、族长为主导的地方强权治理。在儒家思想和集权方略的双重规制下, 终未在中华大地孕育出主权在民的现代地方自治制度。[ 3 ] 45中国自20世纪初开始实行地方自主改革, 曾经有过三次契机, 但都失之交臂。百日维新前后, 现代意义上的地方自主理念开始引入中国[ 3] 45; 到清末, 联邦主义思想已得到中国许多士大夫的认同; 1911 年底, 联邦主义思潮及运动在中国第一次达到了高峰, 各省纷纷独立并制定省自治法。[ 4 ] 143至今, 中国虽已有近百年的地方自主制度变迁的历史, 为当代地方自主的推进提供了现成的经验, 但目前除港、澳、台之外, 大陆主体依然处于地方自主制度变迁的阵痛之中。所谓自主是主体(个人、集体或地方人民、民族)凭借自己的意志自己管理自己, 无须别的主体直接控制的一种治理形式。一般认为, 地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己决定, 不由中央政府(或州、邦政府)规定。[ 5] 11地方自主从表面上被看成一种治理方法, 其实质是一种重要的地方制度, 并且是国家制度的重要组成部分。

税权语境下的地方自主强调的是中央与地方政府的关系以税权的宪法定位与法律调控为主要手段。其特性体现在:

首先, 明确地方自主的前提和合法身份。前提是对中央和地方政府的事权进行宪法或法律规制,同时, 在立法上肯定地方自主的法律地位。之所以需要地方自主是因为单一的中央政府体制下不能更好地管理地方事务, 从而使得地方事务的处理不能更好地服务于地方人民, 因此, 中央与地方政府事权的划分是地方自主的前提, 同时地方自主的范围和职权并不是由中央或地方随心所欲地决定, 其需要由宪法或法律来确定, 即非经法律允许, 中央政府不能通过行政法规或规章的方式来介入地方自主范围内的事务。另外, 地方政府根据地方组织法等相关法律规定, 具有自主的主体资格, 其根据法律规定, 享有独立的自主权利, 并承担相应的法律义务和责任。

其次, 明晰地方自主的财源, 即实现税权与事权的相匹配。地方上依法进行地方事务的管理需要相应的财政作为保障, 地方上承担的事务与其财政负担能力应呈比例, 否则地方负担过多但税权中征税权力却极为有限, 在此境遇下, 地方政府将会出现面对地方上的公共服务而无以为付的尴尬局面。

再其次, 厘清中央政府和地方政府之间的关系,即此种关系是以税权为调控的新型管理关系。税权语境下的中央与地方关系绝不同于中央集权的管理关系, 而是一种新型的管理关系, 这种新型的管理关系表现为: ( 1)中央政府对地方政府的转移支付或财政补助占地方财政的比重将会越来越大, 地方政府将以此收入和地方上独立的税收收入来支付地方上的财政开支并执行地方上的经济、社会事务, 即地方政府服务于基层。( 2)中央政府积极介入地方政府之间管理事务的协调, 降低地方政府之间协调的成本。( 3 )中央政府在中央与地方事权划分基础上, 不干预地方事务, 不干预其税权的合法行使。

最后, 明晰地方自主权冲突的解决。地方政府可以通过法律手段解决中央对其自主范围内事务的介入, 当地方政府和中央政府的自主事务出现争议时, 可以向最高人民法院提起诉讼。

二、地方自主的税权基础

我国于1994年以来进行的分税制财政体制改革, 意欲以税权的有效控制来实现地方自主性的最大发挥, 此财税体制改变了原来财政体制形式多样化、不规范且不公平的现象, 统一了财政体制, 确立了财政收入稳定增长机制, 强化了中央财政能力和地方对中央的依赖程度。但分税制实行十余年来,也暴露出在中央和地方政府财政收入增长的同时,基层财政困难、地方自主所需的财政缺乏法制保障等问题。

(一)税权改革: 地方自主的物质基础

地方事务由地方自主负责是地方自主的应有之义, 而地方自主事务的开展必须以一定的财政为基础和保障。我国自1994年以来实行的分税制征税权为基础的中央与地方财政关系改革, 一改过去地方单纯依赖中央拨款或补贴的作法, 使地方有了自有的财源。那么地方政府如何在公民间公平分配负担, 则成为地方自主解决的另一问题, 基于地方对自主事务的自我决定、自我实施、自我负责,当然, 也包括对财政的自我负责, 地方上各项自主事务的顺利开展离不开经费的充分保障, 这就要求地方自主决定其财政工具的利用。地方之所以需要自主的财源, 除可供其自由支配、不必依靠中央从而避免国家干预地方事务外, 更重要的原因是:一方面, 地方政府征税权的大小与其用税权成比例。用税的地方越多, 越需要多开征税, 即地方若考虑增加管辖事务, 那么, 他同时也不得不权衡其财政负担能力, 即收入和支出两方面一并思考。另一方面, 地方政府需谨慎行使用税权。地方自主意味着责任自负。地方在自主决定开展某项事务时, 不得不掂量在增加居民财政负担时成本与收益的问题。在表决如何使用地方财政的过程中, 财政的自我决定、自我负责, 为地方自主的重要内容。只有分清了财政责任, 才能使地方在使用地方公共财政时,更能体现居民的喜好。各地政府也会在决定本地经济发展时, 综合考虑该地的特色, 到底是先发展工商业, 还是发展旅游业, 抑或以教育、科技为先, 而且只有当地居民愿意为其决策埋单时, 地方上才能真正建立起效率高、特色明的产业。

(二)有尊严的活着: 地方自主的宪政基础

地方自主最终的目的是体现人的人格尊严和实现人的全面发展, 政府仅仅是为居民提供公共服务的工具。个人为了实现其人格尊严和自身的全面发展, 理应有权参与与其切身相关事务的管理, 并通过各种形式诸如人民代表大会、听证会等来实践人民主权原则。

现代宪政国家形式意义上的民主多数决原则, 更深层的宗旨在于实现人格尊严和人的全面发展,最终达致公平正义之国的形态。因此, 政府行为理应努力致力于实现人的人格尊严和全面发展。这种宪法基本价值观, 在我国宪法和宪法修正案中已得到了肯定。比如我国宪法第38条规定: 中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯; 2004 年宪法修正案中也有公民私有财产受法律保护的规定, 其目的都是在确保个人财产权自由使用、收益及处分的权利下, 实现个人的自我发展并维护其尊严。从人民主权原则出发, 以人格尊严和个人的发展为中心的现代民主理念要求越是与人民切身相关的事务越应该尽最大可能由其自我决定、自我实施。现代社会中, 国家的职能相较于消极时代的不干涉个人的权利和自由观念而言, 更主要的是积极地提供公共服务以促进个人自由和权利的全面实现。而人格尊严及个人的全面发展实现的可能性就必然要求具备一定的条件。首先, 拥有物质及精神上的必要财富, 作为自我决定、自我实施的前提。现代社会国家就是在确保必要物质条件的前提下, 提供个人自由发展的机会和空间, 并最终达到人格尊严的实现和人的全面发展。我国宪法在相关条文中即表明此种意旨, 如第45条规定: 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此, 个人能够自我决定和自我实施的事情, 即是国家公权力干预停止之处, 即公权力的行使仅具补充性。也就是说, 个人能完成的事情, 无须社会团体介入; 社会团体能解决的事情, 政府则不需出面干预; 地方政府能做的事情,中央政府不必干涉。只有这样才有可能保障公民通过参与地方事务的管理以最终实现当家作主。

综上, 地方自主制度的基础精神, 在于维护人的人格尊严和实现人的全面发展为中心的人民主权原则。换言之, 越是与地方居民切身相关的事务, 越要求其自主决定。

三、地方自主的税权障碍

(一)中央与地方财政垂直不均: 征税权与收税权分配的不平衡

我国1994年起实行的分税制财政体制改革将增值税、资源税和证券交易税作为中央和地方共享税, 从2002年起又将企业所得税和个人所得税作为共享税。经统计分析可以看出, 数得着的大的税种已经全部由中央和地方共享, 且共享的比例并无明确的法律规定, 完全由中央决定, 比如由中央征收的增值税, 增值税收入75% 归中央, 25% 归地方。地方只享有一些小税种或税基窄的税源。当然, 在财政体制改革的过渡状态下这不失为一种策略性选择, 但从长期来看, 并不利于分税制财政体制基本框架的稳定和分税制财政体制相关制度的完善以及地方自主的培育。另外, 我国省以下的分税制财政体制更是五花八门、各地不一, 有的安排了复杂多变的分享, 有的则干脆实行包干制。地方政府在缺乏主体税种且税源固定的情势下, 加上中央2004年决定5年内取消农业税的重大决策, 自有财源发展弹性势必远远低于中央政府, 以至于无法应对日益增加的公共支出。在一些地方, 县乡政府的财政困难与日俱增, 工资欠发普遍化, 赤字规模不断扩大, 实际债务负担沉重, 财政风险日渐膨胀, 主要表现为一些地方政府部门的工作人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公、检、法部门经费等法定支出不能按时足额拨付, 影响政府职能的履行和社会经济秩序的稳定。

可见, 中央与地方财政收入垂直不均的现象比较严重。那么, 如何加以改善呢? 有人主张地方应具有相对独立的财政, 应赋予地方必要的征税权,允许地方(主要是省级)开辟地方税种和税源, 或将原来划归中央收益的国税, 改划归为地方收益的地方税; 也有人主张利用增加共享税之比例来提高地方财政收入。但是, 由于我国幅员辽阔、各地方自然条件不同、经济发展水平各异, 税收收入悬殊, 经济比较落后的西部地区部分县即使将区域内的国税、地税全部使用, 也不能满足预算支出的要求, 甚至连人事费用也不够。

(二)地区间的贫富差距逐步拉大: 用税权的平衡不足

实行分税制后, 虽然中央政府不断加大对地方的财政转移支付的力度, 但是, 仍不可避免地出现地区间财政能力差距日益扩大的趋势。这种贫富差距不断扩大的现象, 并不是通过扩大中央和地方共享税的比例所能消除的, 而须仰赖于中央与地方财政收支的法定化即用税权的统筹分配。税的统筹分配最终所要达成的区域平衡, 是指在全国各地方居住的公民能够享受到大致相同的公共服务。各地区公民之所以可以要求享受大致相同的公共服务,其宪法上的理由是:第一, 我国现行宪法第56 条明确规定, 中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。此种义务是依据公民的经济能力来课征的, 它不因各人所居住的地区不同而不同, 也不因从政府处所获得的公共服务不同而有所区别。纳税人既然是依其能力来平等地纳税, 自然有权要求享受相同的公共服务。第二, 我国现行宪法虽未明确规定公民有居住和迁徙的自由, 但是, 我国已于1998年签署了公民权利和政治权利国际公约, 该公约明确规定缔约国公民有居住和迁徙的自由。而且就法的基本原理来说, 作为公民, 凡是法律未禁止的都是许可的;作为政府, 凡是未经法定授权的都是禁止的。因此, 我国宪法虽然未规定公民的迁徙自由权, 却不能理解为公民没有这项基本人权, 也不能认为政府可以随意限制或剥夺这项权利。相反, 政府对这项权利的限制, 应有正当理由。众所周知, 公民自由迁徙权利的实现依赖的是全国各地方政府均大致拥有相同的公共服务水平。否则, 城乡差距太大、东西差距过大, 为了子女升学、就业和社会保障制度等一列问题, 人们就会被迫迁徙, 这也是当下为何出现进京热和留上海难的原因。假设各地公共服务质与量并无较大差距, 那么, 各地方政府以税权的行使为基础而进行的、根据其区域优势自主发挥其地方特色以吸引他人迁徙到此居住的作法, 不正也体现了地方政府的自主?!

四、路径选择: 以税权改革促进地方自主以税权改革促进地方自主不失为一种根本且可行的逐步实现地方自主的路径。目前我国实行的分税制中税权的合理分配事关地方自主的程度, 因此,有必要在宪法中将税权在中央与地方作以划分, 从而使得中央与地方有各自明确的财政自主范围界限, 并不得逾越其界限而侵蚀地方财政自主权, 否则就有违宪之嫌。

(一)税权之征税权: 即税收立法权方面。中华人民共和国立法法就财政、税收的立法权限划分、立法程序等方面作出了具体的规定。该法第8条规定: 财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的法律由全国人民代表大会或者它的常务委员会制定。第63条对地方性法规的立法权限也作出了界定:( 1)为执行法律、行政法规的规定需要制定地方性法规的事项。( 2)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第8条规定的事项外, 其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的, 省、自治区、直辖市或较大的市根据本地方的具体情况和实际需要, 可以先制定地方性法规; 但国家制定法律或者行政法规后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。未经全国人民代表大会及其常务委员会授权, 地方性法规不得规定本法第8条规定的应当由国家制定法律的事项。由此可见, 我国已从法律上确立了一元的中央税收立法权。那么, 在下一步改革中就应该赋予地方相应的税收立法权, 将那些税源少、税基窄的税种交给地方, 由地方根据本地的特点开征税收, 以保障地方自主政府经济支出所需财源。

(二)税权之收税权: 即税收收入权方面。我国无明确的法律规定中央税和地方税。实践中, 地方税务机关征收的税不一定全都归入地方财政, 同样由中央征收的税也不一定全部都是中央税。当然,中央征收地方税、地方征收中央税的现象, 在各国的征收实践中都可能存在。在我国中央征收的增值税中, 增值税收入75%归中央、25% 归地方, 而由地方征收的个人所得税则在地方税务局征收后, 由中央和地方按比例分享, 至于比例具体为多少, 完全由中央决定, 并无明确的法律规定, 这样就导致在划分税收收入权时, 中央将税收收入权过多倾向于中央, 而导致了地方政府财政陷入困境, 地方的基本开支得不到保障。

比如, 中央在上海实行的由企业所在地政府具体落实出口退税的制度, 由于企业所得税已由中央征收, 出口退税却由地方政府承担, 而企业所在地还需当地政府为其提供医院、交通、警察等公共服务与公共设施, 所有这些都势必加重地方政府财政开支的负担。而在税收收入权的横向分配上, 目前我国仍无统一的法律依据, 完全由上级地方政府通过行政命令来规定。但从宪政和法治的角度来看, 中央和地方税收权力的划分只能由最高权力机关来进行, 而不是由中央政府自上而下来划分。税收、财政、财力在各级政府间的分配量度直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度, 税收收入权的归属与分配涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。从一定意义上说, 中央与地方关系是我国的税收立法权实质上是由国务院行使的。自从1994 年以来, 我国立法机关仅就农业税、个人所得税、外商投资企业与外国企业所得税制定过4 部专门的法律, 其余的内容除了国务院制定的行政法规外, 大多由财政部和国家税务总局的行政规章和规范性文件加以规定。现国务院又在全国逐步取消了农业税。洽还是紧张, 其走向如何, 均受税收收入权的影响和制约。因此, 有必要将中央政府与地方自主政府之间税收收入权的分配用法律的形式确定下来。

(三)税权之用税权: 即地方政府利用征税权征收的税金如何有效地服务于地方事务。我们在意的是地方政府将日益增长的税金是否以公共支出的方式还税于民、还税于社会, 但实践中不可避免出现的问题是, 地方政府的预算案的刚性不足、公共支出结构不合理、利用效率低以及地方政府机构膨胀导致的吃饭财政, 大量的税金在途中就被消耗、浪费和流失掉了, 基于此, 地方上的议会机关就应加大对地方政府预算和审计的力度, 强调预算的民主、公开, 突出预算的法律性, 对于地方代议机关通过的预算, 不得随意的修改; 加强对于预算执行的审计力度; 同时, 对于那些有关用税权行使方面的授权立法应加强违宪审查的力度。

结语

以税权改革实现地方自主所需的财政来源, 要以税权税收立法权、收税权和用税权的合理划分与规制为核心内容。而税收立法权和税收收入权涉及地方自主财源的筹措, 与地方自主的财政责任密切相关, 应该是改革的重点和难点。笔者期待, 下一步的税权改革能够合理地进行, 以真正提升地方政府的自主性, 达到地方政府更好地服务于地方民众的目标。