摘要:文章剖析了蔓延于我国央地财政分配关系运行中的地方政府非规范性竞争行为，并解释了这些行为的生成机制: 特定的情境条件所形成的内在动力、激励机制、约束条件和弹性的行为空间这四组关键变量的组合。在经济社会转型时期，我们需要在坚持既有的政治优势和控制方式的同时，对地方利益诉求进行“同情地理解”，探求激励地方政府“买账”的财政体制改革。

关键词: 央地关系；非规范性竞争行为；财政分配；资源配置

一、问题的提出

改革开放以来，我国的体制、社会结构和社会形态正经历着深刻的转型，地方政府与整个体制以及地方社会的关系也在发生深刻的变化。随着市场化和分权化取向的改革不断推进，自身利益日益苏醒和强化的地方政府，与中央政府在目标函数、价值偏好和利益取向上的差异逐渐显性化和具体化。财政是各级政府运作和施政的基本条件，而中央政府动员财力的能力是国家权力的基础，这不可避免地导致了央地政府间在财政领域及与之相关的职责领域，存在着广泛的竞争关系。

具有相互作用的多决策主体，进行有利于自身利益的决策选择并加以实施，这是行动者行动的内在逻辑，本无可厚非。但改革开放以来，央地政府间在财政分配关系上的利益竞争呈现出一个引人注目的特点——地方政府往往采取“非规范性竞争行为”，来实现自己的利益诉求。所谓的“非规范性竞争行为”，是指利益主体为了实现自身利益诉求，经过精细的利害计算和趋利避害抉择，运用模糊、隐蔽、潜规则、非程序或阳奉阴违等竞争策略，以求摆脱或规避正式的制度、规约、程序和原则等方面约束的竞争行为现象。由于这些行为具有极强的实用性和低成本特点，一旦提取者经过非常现实的利害计算后，小心翼翼地采取了违背规范竞争的行为，并且没有得到制裁，这种尝试就会不断继续下去，其他的人也会模仿。这些行为策略其中蕴含的制度知识就可能通过示范效应而扩散出去。这样，通过无数次的试错和重复博弈的经验积累，逐渐形成了一个新的均衡。因此，地方政府采取的“非规范性竞争行为”，尽管明显背离了正义观念或正式制度的规定，侵蚀了主流意识或正式制度所维护的利益，但还是在央地财政分配关系的实际运行中起着广泛的作用。

关于地方政府“非规范性竞争行为”的问题，国内外学界已经有一些相关的表述和分析，他们提出的“机会主义”、“社会潜网”、“灵活博弈”、“潜规则”、“攫取之手”、“代理人危机”、“地方化的土政策”、“体制外因素”、“谋利型政权经营者”，以及“上有政策，下有对策”等分析概念，都在一定意义上对央地财政分配关系中的非规范性活动进行了描述。斯科特( James C．Scott， 1985) 提出了“弱者的武器”最终导致的“集体不作为”。兰普顿( D．M．Lampton， 1992)注意到谈判是中国政府组织关系中的几种形式之一。沃尔德、戴慕珍和大卫·文克等人提出中国社会组织内部的庇护关系理论模式( 何显明， 2008) 。欧博文、李连江( 1999) 认为地方领导人对中央政策的“选择性执行”问题。孙立平( 2000) 研究了转型时期政策运作中“变通”方式的普遍运用。巴里·诺顿( Barry Naughton) 认为中国政治体制中存在着“执行差距”问题( 李芝兰， 2004) 。周雪光( 2008) 提出了基层政府间的“共谋现象”。以上的理论和分析，都为我们认识和理解这一问题提供了启发。但这些概念和理论偏重于政府行为分析，并没有重点关注这些行为产生背后的中国行政体系特殊的制度环境。同时，这些分析往往从各自的角度出发，并没有共享地研究问题。本文的研究试图运用制度—行为分析框架，通过探讨地方政府非竞争性竞争行为的特定情境导因和规范结论，以求实现对于这些行为较为科学的解释和预测。本文的典型性案例来源于组织学相关文献以及我们在Y 省地方政府及其财税部门的调研。

二、典型行为现象的描述

根据相关文献的描述和我们田野调查的体会，地方政府的非规范竞争行为贯穿于迄今为止的改革开放全过程，其间的中国的财税体制的变迁过程，其实也是一个充满了规制和反规制的竞争过程，下面就其典型表现略述一二。

第一，讨价还价。地方政府在追求自身利益最大化的情况下，会充分利用自己的“代理资源”，与中央政府讨价还价，诱使其做出对自己有利的制度安排。20 世纪80 年代的“财政包干”体制下，许多地方政府在与中央“讨价还价”中，倾向于要求增加支出基数，压缩收入基数，以提高分成比例。1993 年分税制方案的形成过程中，央央和地方政府间也经过了激烈的讨价还价。对于这段博弈情形，时任国务院副总理的朱镕基有一段回忆最为真切: “1993 年9 月开始，带队到地方调研，历时两个多月，走访十三个省。他自己后来回忆说: 那段日子是东奔西走、南征北战、苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施。”①正是由于地方政府的强烈反对，1993 年7 月底，财政部不得不搁置了最初的分税制收入的划分方案，组织力量重新研究一个月，拿出一个兼顾中央和地方利益的妥协的“税后返还”政策。在1993 年分税制改革以及2001 年“所得税共享改革”过程中，由于地方政府的强烈要求，最终使得中央放弃财政部的方案，而同意以税改当年为基期年。此外，诸如2001 年企业所得税归谁征收、中央与地方在出口退税上的财政负担比例、历时14 年的燃油税改革等，其间地方与中央之间存在着讨价还价。

第二，“合理犯规”。中央推出的政策一般都是方向性、原则性的，地方政府往往倾向于利用中央政府的授权和自由裁量权，在不越过自身担当底线的前提下，通过对这些政策和要求进行“合理犯规”，最大化限度地保护或满足自身利益。这一行为策略的主要表现为: 其一，“层层加码”。当中央政策基本符合自己的利益时，地方政府在执行中央政策的过程中往往会再增加一些中央政策原本没有的、通常是不合理的规定，以求自身利益最大化。譬如为了“短期内最大显示经济政绩”，许多地方官员不顾条件地热衷于进行基础设施建设、城市建设、大项目建设( 特别是生产高税产品和预期价高的产品) 等。其二，“有所为有所不为”。地方政府支出结构偏向上，出现了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲; 反映在财政支出结构上，并造成偏重见效快、增长效应明显的基本建设投资、忽视科教文卫投入的扭曲( 钟晓敏，2004) 。其三，“软抵抗”。当中央政策不符合自己的利益或者对中央政策的执行无法使自己获益时，地方政府往往采取回避、敷衍对策，甚至以地方的“土政策”来代替中央的统一政策。笔者在Y 省调研时，一位省委政策研究室的干部说: Y 省的经济发展的经验就是税收上的“放水”，就是如果按制度和规定征税，企业都会因税负太高而破产，所以，地方政府部门在征税时，睁一只眼闭一只眼。

第三，弄虚作假。为了实现自己财政利益的最大化，地方政府有时利用信息的收集和整理机会虚报数字，以求扩大地方收入、减少上解中央的财政额度或争取得到中央政府更多财政补助。在1993 年分税制方案和2001 年“所得税共享改革”方案形成过程中，当中央同意地方政府要求以当年为基期年后，这些方案迅速通过各种渠道向外扩散。获得信息的各省地方政府职能部门领导，为了自身的利益，立即纷纷付诸行动，拼命增收，纷纷挖空心思千方百计上基数，甚至以身试法( 翁礼华， 2008: 165—175) 。分税制实行以后，地方政府对不符合条件的企业出具虚假手续骗取税收优惠资格( 假福利企业、假高科技企业) 现象很普遍。税务机关因在诸多方面受制于当地政府，可能和地方政府结成利益共同体，想方设法按其指定的税率征税。

第四，“另辟蹊径”。除了税制规定的地方应得部分外，地方总是寻觅其它的财政收入来源，即预算外收入部分和其它“灰色”收入部分。20 世纪80 年代，地方政府巧妙地运用“分灶吃饭”的财政体制的制度空间，运用兴办地方企业、自行减免税、少报收入基数和利润水平、搞贸易壁垒、实行地方保护、增加预算外收入等方法来实行地方财政利益最大化。分税制改革后，地方政府则往往采取将预算内收入转化为预算外收入、出让土地使用权、银行贷款、“乱收费、乱罚款和乱摊派”、拖欠工程款等各种途径，获取相当比重的财政收入。地方政府在财税上“另辟蹊径”的一个重要方面是通过恶意透支政府信用，盲目追求发展速度，造成了数额庞大的地方政府负债。

第五，运用体制外的方式向中央示好。各地方为争取财税资源、发展空间和优惠政策，运用不同形式的资本( 政治资本、社会资本、经济资本) 和非正式的社会过程( 如社会关系纽带和礼物交换) ，通过多维度的互动，去取悦或应对中央相关职能部门。诸如“跑部求章( 公章) ”，“跑部求钱”，利用“驻京办”、驻京联络处( 或办事处) 、各种协会进行游说、寻租等方式，曲意向中央提出种种利己的要求，争取有利于本地区利益的财政政策。这其中专项转移支付这块“公地”成为地方政府努力争取的重点，特别是专款补助，在现实中常常是“会哭的孩子有奶吃”，谁“跑得勤，叫得响，配套资金多”，谁获得的转移支付资金就多。

三、行为选择的生成机制

地方政府的非规范性竞争行为就本身而言，可以理解为在特定的情境下地方政府的一种48 《经济社会体制比较》( 双月刊) 2012 年第1 期理性的选择。我们认为，特定的情境条件下所形成的内在动力、激励机制、约束条件和弹性的行为空间这四组关键变量的组合，构成了地方政府非规范性竞争行为的生成机制。

(一)内在动力

经济学家乔治·施蒂格勒将竞争定义为: “竞争系个人( 或集团或国家) 间的角逐: 凡两方或多方力图取得并非各方均能获得的某些东西时，就会有竞争。”( 乔治·施蒂格勒，1996:477) 这个定义强调了竞争存在于不同利益诉求的行为主体和竞争对象的稀缺性。现阶段我国央地政府间产生财政资源的竞争符合这两个前提假设。具体地说: 第一，分权化、市场化取向的改革以来，地方政府及其地方官员的自身利益在一定程度上也被激活，地方政府逐渐具有了独立的行为目标和行为模式。这样，中央政府与地方政府因为在目标函数、价值偏好的差异，不可避免地存在某些矛盾。第二，财政“犹如政府生命之血液”，具有高度的稀缺性。财政包干和分税制不仅强化了地方政府的经济利益和财政自主权，而且使得财政竞争的主体得以形成，特别是分税制改革使得地方政府拥有了剩余财政收入的控制权，从而拥有了财政竞争的重要经济来源。由于财政资源的稀缺性和各个利益主体之间的利益诉求，央地政府间的财政竞争就不可避免。

(二)激励机制

地方政府希望谋取更多的地方财政利益，这一内在的动力得到不断滋长和强化激励的原因还在于外在激励机制。现阶段中国基本国情和主要矛盾，超大型国家社会转型的宏观背景，矛盾集中凸发与和谐社会建设巨大的成本需求、以保障和改善民生为重点的社会建设所要求的繁重的财政支出，都进一步激励中央政府集中财权和财力、提高国家的税收汲取能力的强烈动机。与此同时，地方政府发展地方经济社会的目标和民生事业的繁重任务，政绩考核内容的内在要求( 周黎安， 2004) ，以及最大化地实现地方政府及其代理人的利益的诉求，也使得地方政府总是竭尽全力地增加财政收入，追求自身更加独立的财力和财权。当然，地方政府的财政收益最大化目标，从某种意义上讲，也是“压力型体制”传递给地方政府的任务( 荣敬本，1998;杨雪冬， 2002) ，因为发展是硬道理，发展是第一要务，这是中央要完成的任务。

1994 年实施的分税制财政体制改革，是基于中央应该集中财权与财力以更好地实现国家意志的价值取向下进行的。这一制度目标，是通过中央与地方财权与事权的“剪刀差”①产生的中央财政“结构性剩余”和地方财政“结构性赤字”而得以实现的。这一财政体制改革成功地实现了提升中央“两个比重”的既定目标，为更好地实现中央的各项意志和职能提供了财政支撑。中央集中的财政资源，在照顾地方已有的利益格局的同时，实行了“抽肥补瘦”方针，通过“转移支付”方式重新在地方进行再分配，以促进各区域公共服务水平的均等化。然而，我国社会主义初级阶段的国情决定了在财力分配问题上的“僧多粥少”的状态，无法根本缓解由于事权与财权分离所造成的地方财政困难。这不仅使得被“抽肥补瘦”的发达地区产生相对剥夺感，也使得欠发达地区常常抱怨来自上级政府的财政的“阳光雨露”太少。地方政府对财政资源的倚重与分税制改革后的“财政饥渴”状况，为地方政府寻觅非制度的敛财预制了强大的逆向激励机制。

(三)弹性的行为空间

当地方政府无法通过正常途径解决问题时，他们会本能地通过非规范性竞争行为来实现利益。问题关键在于这一本能何以能够实现。这就涉及到地方政府行为空间的问题。地方政府在财政分配关系上的非规范竞争行为，就其本质而言，是在软化了的制度环境约束下，央地政府间不同效用函数之间的冲突的异化。

第一，“行政集权”体制规范和“地方分权”的运作实际。我国的地方政府在行政上不具有相对独立性; 地方行政组织也属于国家行政组织的范畴。然而，中央政府的政策必须依靠多级地方政府来贯彻执行，同时，中国的超大型国家管理的国情和转型期的特殊情境，中央政府往往因为信息劣势和监督成本，不可能自如地控制和监督地方，这就造成地方政府实际上拥有广泛的政策执行的自由裁量权，形成了“行政集权”体制规范和“地方分权”的运作实际杂糅并存的局面。从横向划分的角度来看，中国的权力集中程度很高，几乎各项事权都由中央政府做出决策; 但从纵向划分的角度来考察，中国的分权程度又很高，每一项事权的履行几乎都离不开地方政府( 刘尚希， 2010) 。这样，当中央政府的政策与地方利益冲突时，拥有不对等的事权责任、以及过大的行政自由裁量权的地方政府，就有可能利用与中央信息不对称的条件，搞起“上有政策、下有对策”的游戏。

第二，中央对待地方政府完成中央布置的任务的表现，呈现出一种有所优先侧重的“差序”的菜单排列。这一“差序”的处理方式主要表现为: 一是对地方政府某些“违规动作”或“消极怠工”，囿于客观情境，中央政府往往只得采取“事前严厉威慑、事后选择性追惩”的弹性处理模式。二是对于地方政府那些在一定的制度和政策空间内，同时又取得了地方经济的稳定和发展的某些“合理犯规”，中央政府会在一定程度上容忍和默认，不采取过度干预措施。三是中央政府视为必须贯彻执行的重大政策，则采取“泛政治化”的责任实现机制，即中央把某些重要任务明确为“政治任务”的形式，要求地方政府及其职能部门全力执行( 杨雪冬， 2008) 。

这一差序的和弹性的处理模式，为地方政府利益追求提供了一个可能利用的政策间隙。第三，处于改革和转型进程中的“体制摩擦”和“规范缺失”。中国的改革是“摸着石头过河”的渐进式改革，是寻找新的生长点的“增量改革”。这一既要改革旧体制，又要照顾旧体制的“两难困境”的制度变迁，一方面造成旧体制和新体制之间产生了“体制摩擦”; 同时又导致了制度边界和制度约束的不清晰和不稳定，从而在一定程度上形成了“体制失范”或“规范缺失”状况。这种规则不稳定甚至没有规则的环境条件，为地方政府最大限度地扩张自利性行为选择提供了充满弹性的空间。

第四，“财政分权”体制及其运行实际。改革开放以来，基于中央政府的分权与让利所造成的地方财政分权的事实，许多学者把分税制下的中央－ 地方经济财政关系描述为“中国式的联邦制”( 冯兴元，2010: 349) 。然而，这种财政体制“分权化”仍然是运用非正式的、不稳定的制度性管理来维系的分权制度( 邹继础， 2003) 。这一“财政分权”体制，加之以行政体制等其它因素，形成了现阶段我国财税制度规范和实际运行的“悖论”: 地方政府名义上可运用的税收管辖权很小，但在税法与税收政策的实际执行中，地方政府却拥有广泛的自由裁量权; 地方政府一方面缺乏正式预算的自主权，另一方面却几乎拥有完全的预算外自主，特别是税收收入大部分是由地方政府来组织征收的，从而使地方政府可以支配远远大于理论上所拥有的资源配置水平。这使得处在利益的博弈漩涡之中的地方政府，可以采取机会主义的态度，去争取能够得到更多的财政收入，而尽可能推卸自己要承担的事权责任。

(四)约束机制

“财政是国家基础权力的展现，而国家汲取财政能力是最重要的国家能力”( 王绍光、胡鞍钢，1993: 6) 。在我们这样的处于转型期的单一制的超大型的社会主义国家，中央政府动员财力的能力更是攸关国家统一、社会稳定和政权性质。对于中央政府应该集中更多的财权与财力以更好地实现国家意志这一重要性的认识，中央政府是一以贯之的。中央政府这一原则立场，成为地方政府片面追求自身利益的极大制约。

中央集中财力和财权，是有其宏观制度环境保证的。其主要制度要素如下: 从政治历史方面讲，包括东方大国文明模式，大一统的政治文化传统，渴望统一的民族心理，人口、地域和民族聚居分布特点等，都要求实现国家的集中统一。从政治制度方面看，中国政治制度的核心制度是中国共产党的领导制度。党的领导通过网络化的组织体系和制度渗透到政府、权力机关( 人大) 、司法机关、审判机关和社会团体中。中国共产党的组织原则①实质上成为了政府间的关系原则。而单一制的国家行政制度、民主集中制的领导原则、政府条块管理体制、党政双头体制进一步强化了这一高度集中的府际关系。从国家性质看，主流意识形态信仰有着强有力的激励和惩罚机制，是一种硬约束而不是软约束。而社会主义性质要求公有制的主体地位和国有中央企业的国企主力军地位，也使得中央政府可以凭借政权行使者和国有资产( 本) 所有者的双重身份，强制地、无偿地参与这些关乎国民经济命脉资源的管理、使用与分配。上述种种制度都为实现中央的统一领导和宏观调控提供了可靠的制度保障和微观基础。此外，随着社会主义法治国家建设的不断推进，中国特色社会主义法律体系初步形成，在形式上为政府行为划出了一定的制度边界。凡此种种，都形成了对地方政府的行为选择巨大的约束机制。

通过上述分析，我们得出地方政府在央地财政分配关系中采取非规范性竞争行为偏好的生成机制: 内在动力、激励机制、弹性的行为空间和约束机制等四个关键变量的组合，最终使得地方政府在争取财政资源的策略选择上，往往采取非规范性竞争行为。结论具体如下:改革开放以来，地方相对独立的利益凸显，行政和财政自主权不断扩大，在财政领域及与之相关的职责领域，地方政府与中央政府进行竞争的内在动力不断强化。地方政府及其代理人的利益最大化诉求、上级政府的考核机制和“压力型政府间关系”等因素，也为地方政府争夺财政资源提供了源源不断的激励。但由于宏观政治制度环境所形成的必须由中央相对集中财力和财权的刚性要求，以及现实政治中中央政府对财政分配上的控制力的高度重视，地方政府必须尊重、贯彻执行中央的意图和正式规范的相关要求。一方面要有效地实现自己的利益诉求，另一方面又深刻受制于正式的规约、律令、程序、原则和意识形态要求等方面的约束，于是，地方政府往往倾向于运用模糊、潜规则、非程序或阳奉阴违等非规范性竞争策略，以求摆脱或规避正式的制度、规约、程序和原则要求，从而实现自身利益诉求。这一行为选择之所以成为可能，在于转型时期里，中央政府对地方政府的控制方式、地方拥有过大的行政裁量权的实际、“体制摩擦”和“制度失范”状况、超大型社会组织控制的特点，财政制度规范和实际运行的“悖论”等原因，为地方政府进行这一竞争行为提供了充分的弹性的行为空间。

四、结论与治理建议

在财政资源的竞争中，理想的( “应然”状态) 地方政府的运行状态应该是围绕中心点的自转。在内在动力与激励机制形成的向外拉力和约束条件形成的向内引力双方作用下，地方政府实际运行( “实然”状态) 呈现出一种均衡状态，即围绕着中心点，且沿着制度约束所形成的最大边界而公转。设想如果失去了约束条件所形成的向内拉力( “不然”状态) ，地方政府则会以抛物线的轨迹切出，彻底摆脱中心点的控制，飞逸出整个运行体系。

通过以上分析，我们可以看到地方政府在财政分配关系中的非规范性竞争行为所带来的外部效应:第一，央地财政关系中充满了规制和反规制。地方政府的财政分配关系中的竞争策略，使得中央政府在财政蛋糕的切块上，每每处于不利地位; 出于对财力、财权中央集中的重要性，以及对地方政府非规范性竞争行为危害性的认识，处于不利状况的中央政府往往借助政策制定者的地位，强制变更游戏规则，以寻求提高地方收入上缴基数，增加分成比例; 而每当中央把某一领域的权力上收，或者制定更为严厉的政策来削弱地方的行为空间和政策自由裁量权时，地方政府虽然不得不执行，它却可以通过弹性的制度空间开辟新的财政攫取领域和手法; 这又为中央采取进一步政策变迁，甚至于不得不选择一些“硬性”的行政手段来调控经济埋下伏笔;于是，地方政府又会开始新一轮“上有政策，下有对策”的游戏。整个过程充满了规制和反规制。这也是改革开放以来，中央每隔几年就要改变对省财政管理体制的主要原因，也是我国宏观调控呈现周期性的重要原因。

第二，这种非规范性竞争行为的确有着一些“把激励做对”正面效应和“抢先出牌”后的创新效应( 钱颖一、B．R．Weingast， 2008) 。但其负面效果和消极影响也是明显的: 大量采取这种行为方式进行博弈的结果严重干扰了国家意志的贯彻，违背了主流意识形态原则，加剧了物质利益关系的扭曲，导致国家宏观调控失灵，耗损了经济效率，侵蚀了国家财政收益最大化的基础，侵蚀中央、国家和正式规范的权威，带来了体制失信、腐化与道德风险。最终这些负“外溢性”累积到最后还是转嫁到中央政府头上。

以上分析，为我们治理地方政府非规范性竞争行为提供了以下启示:

第一，这种非规范性竞争行为的产生与存在，有其深厚的制度环境背景，就其特有的内在机理及其演化的逻辑和脉络。不仅如此，由于制度变迁具有路径依赖的特征，而且还存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制在往后的发展中还会得到自我强化。同时，制度知识是边际改进的，社会究竟需要什么样的新规则，是一种内嵌于具体时空、具体情境中的知识。这就提示我们应该有一种渐进的思路，逐步加以解决。

第二，当前，在处理中央与地方财政关系问题上，必须充分注意发挥我们特有的政治优势。在我们这样的处于转型期的单一制的超大型的社会主义国家，中央政府动员财力的能力攸关国家性质、社会稳定和中央政府意志的贯彻，因此，中央政府必须透过有效的财政制度，保持对财权和财力的控制力，才能真正实现国家意志和要求。前文分析了当前我国财政分配关系中的政府间竞争面临的情境是: 正式制度供给不足，制度边界和制度约束的模糊和混乱，新的行之有效的控制手段没有真正建立，中央政策调整对中央与地方利益关系的功能与作用已呈递减态势等。在这种复杂的条件下，保持中央的控制能力的只能是我们传统的政治优势和控制方式。这其中包括意识形态信仰、政治觉悟、组织原则、党管干部原则、党的核心领导作用、“单一制”的国家制度安排等。如果我们放弃这些传统的政治优势和经济制度，整个财政分配关系的博弈将不是不规范性竞争的问题，而是地方政府对中央政府意志公开的违抗，最终陷于形成了“不满—分权—再不满—再分权—再不满—最终分裂”的恶性循环。

第三，在对地方利益诉求“同情地理解”的基础上，通过激励相容的制度设计，诱使地方选择有利于中央政府的行为方式。在处理中央与地方财政关系中，实行扩大中央财政收入，先集中后转移的策略，这是必需的。但在考虑到中央财政集权益处时，也应该注意到: 一是高度财政集权政府也存在诸多弊端。理论研究和实践都说明，收入征管上的灵活性和自主权是使地方政府对辖区居民更负责任、更有效率地提供公共物品和公共服务的关键性因素。当代中国建国以来的财政集权所带来的效率缺损，以及财政放权所带来的地方发展经济积极性的经验教训都是非常丰富的。二是地方政府的自主性和自利性不过是一枚硬币的两面，没有自利性，自主性的发挥也没有激励。三是保证地方政府财政健康的重要性。如果不对地方政府提供可自主决定的有效税源，或者是地方财政仅仅是“吃饭财政”，那么，从长期来看，治理地方非规范性竞争行为的努力是不可持续的。因为它无法抑制地方政府寻觅非制度化敛财渠道的诉求。为此，制度设计者需要在对地方利益诉求“同情地理解”的基础上，积极进行激励地方政府“买账”( buy －in) 的财政体制改革。通过建立地方利益表达机制与平衡机制，实现中央与地方相互之间的有效沟通和理解，引导地方政府选择有利于中央政府的行为方式。