今年9月，有外国媒体报道中国税负痛苦指数高居世界第二，其后《人民日报》撰文批评其方法不科学，并有专家声称中国宏观税负偏低，引发一场口水战。10月20日，财政部宣布前三季度全国税收总收入完成71292.18亿元，同比增长27.4%，远远高于同期GDP9.4%的增幅，但与此同时，却又传出地方政府债台高筑的消息。
中国财政制度没有多大的变化，却为何财政收入连年飞涨？为何财政收入增长总是赶不上财政支出增长？财政收入究竟用到哪里去了？今天我就来给大家解答这些问题。
首先一个问题是：中国财政收入增长是否过快？常有媒体报道说财政收入增速是GDP增速的近三倍，以此作为财政收入增速过快的证据。而实际上这个证据不严谨。财政收入是没有扣除价格上涨因素的名义增速，而GDP增速是扣除物价因素的实际增速，两者不能直接比较。如果两者都不扣除物价因素，从2001到2010年，GDP平均每年增长15.1%，而财政收入平均增长20.1%，很明显，财政收入增速的确是高于GDP增速，但并没有高几倍那么夸张。
接下来我们探讨的问题是，在过去几年中，政府似乎并没有增加太多新税种，甚至还有部分的减税措施，为何财政收入增速却总是跑赢GDP呢？这其中的奥秘在于税收“征管效率”的提高。1994年，中国政府推行了分税制改革，奠定了税收体制的基本框架。当年的财税征收效率不高，有大量的税收流失。为了保障财政收入，政府设定了一个较高的税率。近年来，随着税网日趋严密，高税率的威力逐渐显现，因此才会出现体制不变、税收高速增长的现象。
既然财政收入高速增长，那为何地方政府却总是钱不够花？对这一问题主要有三种解释：一是中国的财政收入仍然偏低，二是中国各级政府财政收入分配不合理，三是政府开支不合理。下面我分别来分析这三种解释。，
有官方的专家声称，中国财政收入占GDP的比例仅为20.7%，而全世界主要国家这一比例为40%左右，发达国家甚至高达45%，因此财政收入不是偏高而是偏低。这正是造成各级政府财政困难的根本原因。然而这种说法有很强的误导性。
第一，世界各国由于文化背景、自然资源、政治体制不同，财政收入占比差别很大。在与中国文化语言相近的东亚文化圈，各经济体财政收入占比都较低。例如香港约为18.2%、台湾为13.8%、韩国也低于20%，与之相比，中国的财政收入所占比例已然不低。
第二，中国的财政统计口径独特，大量政府的经营性收入和行政收费如卖地收入等都没有计入财政收入。如果把这些收入都计入财政收入，中国实际上的财政收入占GDP比例已经高达35%左右。
基于以上两点，我们不得不承认，中国的财政收入已经高于合理水平，把政府钱不够花归因于财政收入太低的说法是站不住脚的。
有人认为，1994年政府推行了分税制改革，结果形成了财权上收、责任下移，结果各级政府收入和支出失衡，这是导致各级政府特别是地方政府债台高筑的根本原因。而前总理朱镕基则在公开场合反驳这一说法，说中央政府实际上把约六成收入返还给了地方，并不存在穷地方富中央的现象。那么真相究竟如何呢？
从统计数据来看，中央返还收入后，地方实际上获得财政收入的80%，确实应该不差钱。然而，在中国目前的体制下，中央返还款的2/3左右是专项转移支付，也就是规定了用途的开支，地方政府不但不能自由支配，往往还要投入“配套资金”。而且这些专项开支往往是用于建设特定公共项目，并不能减轻地方政府一般民生和行政开支的压力。事实上，省对市县、市县对乡镇也是类似的模式，结果形成越往下越缺钱的局面。也就是说，目前的财政体制确实是造成地方政府入不敷出的原因之一。
除了收入因素外，政府开支失控，特别是行政成本太高是造成政府负债的更主要的原因。据估计，在政府所有收入中，约1/3是行政成本，2/5用于民生，1/5用于国防外交等非民生公共开支，另外部分用于政府主导的投资和公共项目建设等。而世界各主要国家行政成本占政府总开支的比例都不到10%，民生开支占50%以上，高昂的行政成本既损害了民生，还造成了政府入不敷出，债台高筑。
更严重的是，中国的民生开支分配极不均衡，向大城市、特定阶层严重倾斜。据调查，在中国公共医疗开支中，八成左右用于占人口比例不到7%的特殊群体。这种现象严重损害了社会公平。由于享受不到合理的公共福利，使得人们纳税意愿下降，这正是中国纳税痛苦指数居高不下的根本原因。
那么，未来应该如何改革财政体制呢？我们需要认识到根据中国的发展水平和福利状况，政府收入比例已经很高了，不可再轻言加税。事实上，问题不在于开源而在于节流。政府只需要压缩行政成本，就足以实现收支平衡并逐步偿还债务。政府应当在提高税收征管效率的同时逐步降低税率，避免税收增长过快，并把各项预算外收入和收费纳入税收体系。
压缩行政成本和抑制收入的关键都是规范化和透明化。当各级政府财政收支规范化和透明化达到一定标准后，可进一步推动财政分权体制改革，重新划分上下级财政收支比例，增加地方政府的收入自主权。只有完成这些体制改革后，中国才能建立起一个稳定、高效、适应经济发展需求的健康的财政制度，人们的税负痛苦指数才能下降。
中国三星经济研究院（www.serichina.org）
