一、湖北省实行省直管县财政体制的背景
20世纪80年代，湖北省实行的是省直管县"分灶吃饭"的财政体制。1994年分税制改革后，实行的是省管市(州)、市(州)管县的分税制财政体制。20世纪90年代中期以来，湖北的改革开放和现代化建设取得了巨大的成绩，GDP总量和地方财政收入连续上了几个大的台阶。但同全国兄弟省市相比，湖北省的主要经济指标差距越来越大;全省区域内城乡、城市经济与县域经济，尤其是以江汉平原为代表的产粮(棉)大县县域经济社会发展缓慢，县乡财政矛盾比较突出。主要表现在两个方面：一是全省县域GDP总量小，增长慢，实力弱，外向度低。2000年，全省64个县(市)国土面积、人口数分别占全省的82.2%和67.8%，而提供的GDP总值、财政收入只占46.2%和38.2%;2003年，全省县域GDP仅比2002年增长了3.4%，比全省慢6个百分点;2002年，全省64个县(市)出口商品总值仅占同期全省GDP的1.8%。二是县(市)级财政实力不强，制度创新空间狭小，相当一部分县乡财政困难。1994年分税制改革以来，处于基础地位的县乡财政虽然得到了一定的发展，但是由于多种原因，近年来县乡财政收支矛盾加剧，基本保障能力脆弱，相当一部分县(市)财政支出对上级财政转移支付依存度越来越高，有些县乡财政保工资按期发放都存在困难。
如何缓解县乡财政困难，已经引起了中央和省委、省政府的高度重视。近两年，湖北省以科学的发展观为指导，立足于促进县域经济社会协调发展，逐步提高县(市)财政的基本保障能力，改革财政管理体制，创新财政运行机制。
湖北省实行省管县(市)财政体制改革，主要基于宏观和微观两个层面的考虑。
从宏观层面看，在我国现行的"中央-省-市-县-乡"五级行政管理体制下，如何降低行政运行成本、提高办事效率，改革财政管理体制是一个较好的切入点。因为它是在现有法律规定的行政组织框架内，通过改革省对县(市)的财政管理体制，探索建立地方新型财政管理模式，消除导致县(市)财政困难的体制障碍。
从微观层面看，分税制改革后，结合当时实际情况所实行的省管市、市管县财政体制，虽然在一定程度上调动了市、县(市)增收节支、当家理财的积极性，促进了市县经济社会的发展，但是，随着近年来省、市、县财力结构的不断变化，尤其是深化农村税费改革、支持县域经济发展、推进乡镇综合配套改革等重大政策措施的出台，迫切需要对现行的财政管理体制进行改革。一是财政部对进一步完善省以下财政体制提出了明确的要求。二是目前县(市)财力与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，绝大多数县(市)依靠省财政转移支付才能保证国家规定工资和津补贴的正常发放。三是部分地市自身比较困难，不同程度地集中县乡财力，导致省对县(市)财政的一些政策扶持、资金补助等难以及时落实到位。据统计，2003年全省市州本级通过财政体制、结算集中和截留省补助资金等方式集中县市财力达3.3亿元，并且财力被市州本级集中的现象主要发生在贫困县(市)集中的黄冈、咸宁、孝感、荆州和恩施州等地，集中县(市)财力已成为市州本级财力的一个重要来源之一。四是省对县(市)财政信息缺失，难以有效加强对县(市)财政的监管。通过实行省管县(市)的财政体制，有利于进一步理顺和规范省以下财政分配关系，调动省、市、县(市)加快发展的积极性;有利于掌握县(市)财政运行的实际状况和基本保障能力，有针对性地加大对县(市)财政的指导与管理;有利于增强县(市)对经济社会事务的自我发展能力，推动市县财政制度创新，促进县域经济社会协调发展。与此同时，改革县(市)乡财政管理模式，除少数经济基础和财政实力较好的乡镇，保持相对完整的"一级政府、一级财政、一级管理"的模式外，其他乡镇则视情况不同，或采取"乡财县管乡用"的管理模式，或采取"统收统支"管理模式。
二、湖北实行省管县(市)财政体制，支持县域经济社会协调发展的主要做法
(一)积极稳妥地实施省直管县(市)财政体制，实现体制创新。
2004年4月，湖北省委、省政府决定在全省(恩施自治州所属的8个县(市)除外)实行省管县(市)的财政管理体制。
1.预算管理体制。以2003年为基数，确保市、县(市)双方既得利益，由省直接计算到市(县)。从2004年起，全省所有市、县(市)财政体制统一按鄂政发〔2002〕29号《省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》等有关规定执行，市不再新增集中县(市)财力。
2.各项转移支付及专项资金补助。省对下各项转移支付补助按照规范的办法直接分配县(市);省财政的专项补助资金由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到县市，同时抄送市(州)财政及有关部门。
3.财政结算。每年年终，省财政按照财政体制和有关政策规定，将结算表格及相关结算对账数据直接下达到市、县(市)，直接与县(市)财政办理结算，结算结果抄送市财政。
4.收入报解及资金调度。各市、县(市)国库根据财政体制规定，直接对中央、省报解财政收入，同时，省财政直接确定各县(市)的资金留解比例，预算执行中的资金调度由省财政直接拨付到县(市)。
5.债务举借和偿还。(1)历史债务的处理。2003年底以前的财政部门举借的债务不再重新办理手续。由市、县(市)财政分别按规定归还省财政，到期不按时归还的，由省财政通过结算直接对有关市、县(市)进行扣款。(2)新增债务的管理。从2004年起，各市、县(市)经批准举借的债务，分别由市、县(市)财政直接向省财政办理有关手续并承诺偿还，到期后不能按时偿还的，由省财政直接对市、县(市)进行结算扣款。
省委、省政府作出实行省管县(市)财政体制的决定后，省财政厅积极指导、协调各相关市、县(市)认真做好宣传解释、财政体制基数测算、补助资金清理和各项债务核对等基础性工作，保证了体制顺利转轨，从2004年6月1日起，在财政收入报解、转移支付、专项资金补助、资金调度、资金留用、债务管理和预算执行分析等方面，都已经正式按照省管县(市)财政体制运行。从多数市、县(市)的反映和我们调查的情况看，实行省管县(市)财政体制产生了五个方面的积极影响：一是规范了省、市、县(市)之间的财政分配关系，调动了各级发展经济的积极性;二是财政资金调度和专项资金拨付及时足额，加快了资金周转速度，提高了财政支出效率;三是在增强县(市)政府对经济社会事务宏观调控能力的同时，也减轻了市级财政的压力，促进了市一级的改革和发展;四是促进了市、县(市)的各项财政改革;五是加强了联系和沟通，强化了市、县(市)财政管理。总体上看，新的财政体制实现了信息、项目、资金和管理直达县(市)，有效地降低了财政管理的交易成本，体制创新的积极作用日益显现。
(二)改革省对下一般性转移支付制度，实现制度创新。
转移支付是政府间分配关系的重要政策工具。改革省对县(市)一般性转移支付制度，是解决"公平与效率"问题，调节资源配置、收入分配及公共服务水平差异的有效手段。坚持用"发展职能"统率"分配职能"，制定一般性转移支付政策时，既要充分考虑各级财政纵向及横向之间的不平衡及公共产品的"外部性"等问题，也要坚持财权与事权相适应、公平与效率相统一、政策与实际相结合;既要面对当前绝大多数县(市)的财力不足、难以提供基本的公共产品和公共服务的实际，由省级财政提供必要的一般性转移支付补助，又要面对必须逐步解决"生之者寡"、"食之者众"等问题，充分调动县(市)政府发展经济、培植财源以及分流财政供养人员、降低行政运行成本的积极性。因此，实行省管县(市)财政体制后，必须改革省对下转移支付制度，在解决县域之间财力均衡问题的同时，努力促进县域经济社会的协调发展。
基于以上认识，在近年来的财政工作实践中，我们在坚持一般性转移支付资金分配和使用基本原则的基础上，优化一般性转移支付结构，根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，将省对县(市)的一般性转移支付分为均衡性(一般)转移支付、激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付三种形式。均衡性(一般)转移支付主要用于解决"一要吃饭"的问题，目的是均衡县(市)财政之间的基本保障水平，实现公平优先的目标;激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成各县(市)财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付，促进各县(市)努力做大财政"蛋糕"和做小财政供养系数;政策性(一般)转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在县(市)得到全面贯彻落实。对三类转移支付补助的具体分配和测算，我们坚持按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县(市)两级预算管理。
(三)整合财政资源支持县域经济社会协调发展，实现管理创新。
坚持以支持发展为中心，是树立和落实科学发展观的必然要求。2003年10月，省政府批转了湖北财政厅上报的《关于发挥财政职能促进新型工业化和县域经济发展的意见》。各级财政部门以科学的发展观为指导，按照"五个统筹"的要求，大力整合各类财政资源，进一步加大了支持县域经济社会发展的力度。一是制定和实施有效的财政政策，支持了企业改革和发展。2003年、2004年省级财政按资金整合的要求分别筹措7亿元、5.5亿元支持省属企业改制改组。二是加强财政资金监管，提高了财政资金的使用效益。整合用于支持工业发展的各项财政性专项资金，积极配合有关部门，按照新型工业化发展规划，建立项目库，运用市场机制，重点向支柱产业和高新技术产业倾斜。三是建立激励机制，促进了新型工业化发展。经省委、省政府同意，对69个县(市、区)调整和完善分税制财政体制省集中增量，以2003年为基数，2004～2006年新增上缴省增量全额返还县(市)，用于推进乡镇综合配套改革和支持县域经济发展;对人均财力低于2.4万元以下的11个市州县，也比照69个县(市、区)政策执行;对16个市州本级(含直管市)，当工商四税增幅达到全国先进水平，由省根据其工商四税增收绝对额，给予适当奖励，作为专项资金，由市(州)用于新型工业化和农业产业化发展;对成效突出的市、州、县(市)，省财政要安排专项资金进行奖励，并在安排其他专项资金时实行优先的原则，推进了全省招商引资工作深入开展。四是按照"新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展"的原则，落实出口退税政策，促进了外贸出口和外向型经济的发展。五是积极培育和壮大市场主体。省级财政安排1亿元资金，按与地方1：2配套的原则，以借款形式借给20个扩权县(市)，用于支持中小企业发展。进一步加大优势资源开发力度，积极扶持优势、特色农产品生产基地和农业产业化龙头项目，促进了农业增效、农民增收和国家增税。六是积极为县域经济发展营造良好的环境。经省批准的县市开发区，当工商四税增幅达到全省计划水平以上，其3年内新增项目中新增税收省级分成部分，以转移支付方式专项用于支持县域经济的发展。省收取的县市新建设用地土地有偿费，50%由县市按规定用途使用。
三、进一步完善省直管县(市)财政管理体制需要探索的几个问题
树立和落实科学发展观，财政部门肩负重要的职责。按照科学发展观的要求，为大力支持"五个统筹"，尤其是促进县域经济社会协调发展，财政部门必须调整财政职能，创新财政支持县域经济社会协调发展的方式，重整国家财政信用，进一步完善分税制财政体制，让公共财政的阳光真正照耀到广大农村。
1.进一步完善和调整中央对省市县的财政体制，保护地方政府、尤其是县乡政府发展经济的积极性。在现行政府体制架构下，财政体制设计是否合理是财政支持县域经济社会发展的核心内容。我们认为，改革开放以来的财政体制改革与创新，对促进我国经济持续高速发展起到了巨大的推动作用，尤其是1994年的分税制财政体制的实施，对保证中央政府财力的汲取、中央财政收入占全国财政收入比重的提升和促进我国经济持续、快速、健康发展起到了举世瞩目的作用。毋庸讳言，随着国内区域经济发展的不平衡和产业结构调整的差异等的加剧，加上分税制财政体制固有的不足和矛盾，使这一体制的实施和运行，加剧了全国县域经济社会发展的不平衡，不利于消除城乡二元结构的矛盾，不利于缓解全国区域内分配的不公，并且随着农村税费改革的实施和深化，全国性的县乡财政困难有扩大的趋势，凸显出"三农"问题对我国经济社会可持续发展的困扰。对此，我们建议，一是取消分税制财政体制中的老体制上缴，实现真正的财政体制并轨运行;二是在现行税制框架内，调减增值税中各级政府的分成比例;三是确立中央、省、县各级政府(财政)中的主体税种;四是明确规定地方政府税收立法权和发债权，将地方税收征收机关隶属于各级财政管理，降低政府运行成本，尤其是税收征收管理成本。
2.按照社会公平发展原则，中央财政应加大转移支付力度，重点支持中西部地区解决"三农"问题。所谓"三农"问题，实质上是我国广大农村、小城镇(县域)工业化道路的选择和实现问题。笔者认为，解决"三农"问题将伴随我国整个新型工业化进程，"三农"问题的根本解决在于我国工业化进程的完成，或者说，"三农"问题的解决或出路在工业化。"三农"问题的根源是我国长期实行城乡分治的恶果，根治的办法只能是按照科学发展观的要求，探索出一条有中国特色、适应广大县域实际的工业化道路。面对加入WTO、全面建设小康社会与构建和谐社会的新发展阶段，我们建议：一是按照事权与财权对等原则，中央财政应承担中小学教师工资发放、农村公共卫生、农村公共基础设施建设和农村社会保障等职责，以确保社会成员、尤其是广大农村区域人民分享全国经济发展成果;二是整合中央和省支农资源，建立专项支农预算和国土与环境保护基金，重点支持农田和牧区建设、农村水土保持、环境维护与治污等，以确保我国有一个可持续发展的良好生态环境;三是随着农村税费改革的深化，中央和省级财政应进一步规范一般性(均等化)转移支付方式和制度，确保乡镇综合配套改革的顺利实施，以建立起新型的县乡行政体制。
3.强县虚乡，进一步完善省直管县的财政管理体制。研究和实证分析表明，20世纪80年代初期实行的市管县体制的弊端明显。从某种意义上讲，市管县体制是计划经济体制下城市化发展的一种范式。人为地拼凑经济区域、行政式扩大城市规模的后果是相互掣肘，阻碍了我国广大县域特色工业化道路的探索和有区域、民族特色城市化道路的选择。笔者建议，随着农村税费改革的深化，在实行乡镇综合配套改革中，因地制宜地对乡镇财政实行分类管理，有条件的可试行"乡财县管"体制。
