一、南通市"收支两条线"管理工作现状

1996年以来，南通市认真落实国务院《关于加强预算外资金管理的决定》，大力推进"收支两条线"改革。从清理银行账户、取消收入过渡户、实行财政专户管理，规范执收执罚票据、推行"票款分离"、"以票管费"，积极推行计算机网络化管理、实施"金财工程"、全面监控收入收缴等多方面入手，在全市范围内初步形成了权责分明、机制合理、管理科学的征管格局，实现了单位入户率和资金缴存率"两个百分之百"的目标。特别是近几年来，"收支两条线"管理又取得了实质性进展。财政预算管理范围进一步扩大，公安、法院、计划生育、环保、农业等部门预算外收入已全部纳入预算内管理。部门预算改革进展顺利，将各部门预算外资金全部纳入财政综合预算管理。经过多年的努力，一个符合南通市实际、较为规范的非税收入管理框架和制度体系基本形成，市级财政纳入政府总预算管理的非税收入已近90亿元。

二、"收支两条线"管理中存在的问题

现行的"收支两条线"管理方式只是解决了"收"与"缴"、"收"与"支"分离问题，还没有从根本上解决"收"与"支"的脱钩问题。现行"收(罚)缴分离"，只是在制度上设了第一道防线，有效地防止了执收执罚部门截留、挪用、坐收坐支执收执罚收入，但由于行政事业性收费和罚没收入仍实行"按比例留用"、"按比例返还"形式的收支挂钩，对遏制乱收、乱罚、乱支行为只是"扬汤止沸"，未能起到"釜底抽薪"的作用。加之，部门预算编制仍然沿用"基数法"和"以收定支"，尚未达到税收和非税收入的统一协调和综合平衡。总体上看，与国务院提出的"收支两条线"目标还存在不小的差距。

1.征管主体多元化导致财权分割。目前，非税收入征管主体分散在各部门，征收主动权由部门掌控，资金使用权也被分散到各部门，征管主体多元化导致财权分割，部门参与国家财政分配，造成政府财力分散，不能真正做到财政资金统筹安排，冲击了国家的财政分配体系。

2.公共利益部门化导致公权滥用。非税收入所有权属国家，使用权属政府，管理权属财政。但某些掌握着执收执罚权的部门认识存在误区，始终认为非税收入为单位自有资金，不是财政收入，政府不必调控，财政无须管理。在部门利益驱动下，少数部门将社会公共事务管理异化为"收钱、分钱、用钱"，职责扭曲，滥用公权，乱收乱罚，甚至滋生严重腐败现象，影响了政府和部门形象以及正常的财经秩序，群众对此意见很大。

3."重收轻支"导致支出无法约束。由于非税收入的所有权、使用权、管理权未真正归位，在管理实践中，财政部门往往处于被动状态，仅仅只是强化了收缴管理，对非税收入的使用范围、数量等支出方面的问题则很难涉及，导致非税收入支出安排形成"多收多用，多罚多返"局面。这种一手软、一手硬的管理方式，不仅意味着财政监管的缺位，还会直接导致非税收入使用效益的低下。

4.预算管理功能缺失导致分配不公。部门预算改革是深化"收支两条线"改革的核心步骤，目前部门预算改革已初步解决了预算内外资金"两张皮"问题，但编制方法上还没有实行完全意义上的"零基预算"，财力分配上尚未做到部门预算体制下的统一平衡和统筹安排，使原有非税收入的部门享有较高的支出基数得以固化。"多收多支"的模式使有非税收入的部门人员经费、公务经费超标准、超定额的部分挤入返还留用的非税收入中开支。专项资金分配缺乏科学合理的标准和依据，收支挂钩部门的项目预算安排基本还是粗放型的，甚至有的只是将没有具体用途的专项资金进行"切块"分配，由单位自行安排具体项目。这样形成一方面一些单位存在着"别人有，我也要有"的错误观念，攀比之风盛行，设备重复购置、闲置浪费;另一方面一些单位专项事业资金又供给不足，影响事业发展和政府职能的实现。收支挂钩导致部门预算编制流于形式，财政资金分配不公，单位之间苦乐不均。

三、解决收支挂钩问题对策

继续深化"收支两条线"改革，是一项非常严肃的政治任务，也是做好今后一个时期财政工作的一项重要任务。在我国推进财政体制改革，加快建立公共财政体制过程中，对非税收入实行收支脱钩，是一种全新的财政管理方式，是当前财政改革的重要内容。此项改革需要调整财政支出结构，触动了部门和单位利益，实现这一改革目标，任务非常艰巨，矛盾也将非常突出，难度和阻力在所难免，必须采取切实有力的措施。

追根溯源，收支挂钩的症结为非税收入的分散征收;正本清源，解决收支挂钩问题，最根本的做法就是统一征收主体，健全管理制度。即对现有收费进行清理，分类、分项管理，将一部分体现政府职能、具有税收特征且便于税收征管的收费，改为相应的税收，纳入政府税收体系管理;把非税收入的管理权集中于一个部门，各级财政部门是政府非税收入征收管理机关，可成立"非税收入征收管理局"(隶属财政部门)，实行归口征收管理;建立各项切实可行的非税收入法律、法规，形成依法收费和依法治费的法制化管理局面，用法律程序约束非税收入的征收管理。这样才能从体制上、制度上彻底割断部门利益和收费之间的挂钩关系，铲除滋生乱收乱支行为的土壤。由于执收执罚法规制度建设较滞后，且涉及利益分配格局调整，涉及面广，工作难度大，改革不可能一蹴而就。在先行征管模式不变的条件下，彻底解决收支挂钩问题，必须做好以下工作：

1.统一思想认识，扫除改革障碍。各级党委、政府要从贯彻落实"三个代表"，加强党的执政能力建设，巩固党的执政基础的高度，充分认识规范非税收入管理、推进党风廉政建设的极端重要性，统一思想、加强领导、严明纪律，从组织上重视和加强非税收入的规范管理，扫清收支真正脱钩工作的障碍。各级征收执法部门要讲政治、顾大局，摈弃本位主义，消除自有资金意识，坚持以人为本，把最广大人民的根本利益作为执法工作的出发点和落脚点，为人民执好法、掌好权。财政部门作为非税收入管理的主体部门，要坚定信心，履行职责，切实转变工作作风，增强改革意识、服务意识和保障意识，坚定不移地做好非税收入收支脱钩工作。

2.实行收支脱钩，支出合理保障。必须严格执行国务院"收支两条线"规定，实行收支彻底脱钩，支出予以合理保障。从收入的角度，要做到"取之合法、规模适当、收缴分离、纳入预算"，依法征收执罚，全额上缴国库，防止乱收、滥罚以及坐收坐支;从支出的角度看，要实行"收支脱钩"，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩，合理确定非税收入部门的支出规模，所需经费由财政通过支出预算按标准予以安排拨付。财政部门要做好服务保障工作，充分考虑收支脱钩单位的实际情况，实事求是地合理核定支出规模与支出标准，该保证的经费要足额安排，该拨付的资金要及时拨付，确保预算单位行使职能经费需要。

3.完善分配职能，实施综合预算。预算管理制度改革是深化"收支两条线"改革的切入点和关键环节。"收支两条线"管理其核心是按照公共财政的要求，收支安排进入法律监督程序中，实施统一的综合财政预算，将全部收入支出纳入一个预算计划，支出按照"零基预算"方法由财政部门统筹安排，实现预算内资金和非税收入的统一协调、综合平衡，形成统一的综合预算体系。部门预算中不得将行政事业性收费、罚没收入、政府性基金、其他收入等非税收入作为收入来源对应科目，经费来源只有预算拨款。财政部门根据单位的性质、职责和实际需要，细化支出项目，按照相对统一的标准安排支出。要做到财政资金分配的公平、规范，就必须按照"人员经费按标准，公用经费按定额，项目经费按实际"的要求编制部门预算。近年来，南通市已对津(补)贴进行了清理和规范，对奖金、福利发放制定了统一的管理办法，对公用经费也制定了较为接近实际的支出定额，但专项资金分配相对缺乏科学合理的标准和依据，以至于收支挂钩的部门项目经费安排较为宽松，支出居高不下。因此，要创新专项资金管理方法，尽快对专项资金进行科学界定，规范专项资金项目管理，建立单位滚动项目库，按照履行职能的需要分轻重缓急程度来统筹安排部门项目预算，合理确定同类单位或同类项目的支出标准，确保预算编制的公正、公平、合理。

通过上述办法编制规范统一的综合财政预算，可以切断各个职能部门与收费供给之间的直接联系，将收费使用权和收费所有权相分离，从而规范财政资金的分配，杜绝乱收(罚)乱支行为。

4.建立约束机制，确保应收尽收。收支脱钩改革的目的是切断部门组织收入与自身利益的关系，实行收支脱钩以后，如果管理工作跟不上，一些部门和相关人员可能出现应收不收、应罚不罚问题，不但弱化执法力度，而且造成收入滑坡下降，加大财政的支出压力。对此，必须建立健全考核、奖励和约束机制，强化监督管理，采取多种有效措施，促进部门更好地严格执法、依法行政、应收(罚)尽收(罚)。

(1)建立新情况下促进部门依法征收非税收入的考核激励机制。研究制定《非税收入征收管理考核奖励办法》，根据执收执罚部门(单位)近几年非税收入完成情况，考虑政策变动因素，制定该部门(单位)非税收入计划(该收入计划不与支出挂钩)，作为工作目标考核的重要内容，政府每年对执收执罚部门的非税收入完成情况和收支脱钩管理情况进行综合考评，对严格依法执行收费和罚没规定、社会评价良好的执收执罚单位和个人给予必要的精神奖励和物质奖励。

(2)加强对执收执罚工作的检查监督。各级人大、纪检、监察、财政、审计等部门加强配合，按照财政部制定的《行政事业性收费和政府性基金年度稽查暂行办法》，对非税收入征缴管理、收支脱钩工作进行监督检查，切实贯彻《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号)，对不履行职责，应收不收、应罚不罚的有关人员，要予以严肃查处，对情节严重的要追究执法责任人的行政责任。

(3)积极发挥社会各界、人民群众及新闻媒体的监督作用。各级监察部门每年征求社会各界和人民群众对各执收执罚部门的意见，由公众就部门超标准收费、降低标准收费、应收不收、应罚不罚等执收执罚方面存在的问题、实际管理效果等情况进行评价，对于社会评价差的执收执罚部门予以通报批评。新闻媒体要对典型案例予以曝光。

(4)结合机关作风建设考核评比，凡当年在行政性收费和罚没方面发生问题的，年终该部门不能被评为先进。

(5)加快非税收入管理法制建设步伐，积极研究制定和完善地方性政府非税收入管理法规制度，加快政府非税收入管理的法制化进程。

(任建成 ：江苏省南通市财政局)