［摘要］ 追求教育公平是基础教育发展的政策目标之一，财政政策是教育公平发展的核心政策。美国教育财政政策调整与变革中投射出理念与实践的创新，其早期教育财政诉讼强调平等，要么提高贫穷地区的教育经费，要么降低富裕地区的教育经费，或者二者兼施，随后诉讼逐步出现从公平到充足的转向，实践中，主要采用统计分析、经验观察、专业评估等模式，制定教育充足财政政策。充足财政政策是由教育结果引导的政策，基于教育标准对政策效果进行评价，同时也是教育公平发展新形势下的财政政策创新。
［关键词］ 教育公平；教育充足；教育财政；财政政策
追求教育公平是世界各国基础教育发展的政策目标之一，为了实现教育公平发展，根据基础教育的性质，各国政府均采取了有关公共政策。只有具备基于教育公平的公共政策，才能实现资源以及其他因素的公平分配，促进教育公平发展。在加大国家财政性教育投入和多渠道筹措教育经费的同时，需要特别注意教育资源配置的公平性。［1］财政政策是教育公平发展公共政策的核心与关键政策，美国联邦和各州法院根据对基础教育的认识，对教育财政诉讼做出了一系列的判决，政府由此改革了教育公平发展的财政政策，投射出财政政策调整与变革理念与实践的创新。教育公平不是普遍范畴，其往往受到时间与地区的限制。［2］本文采用政策分析方法，根据政策的形成背景、方案选择、实施情况、效果评估、改进调整等过程，针对财政政策从公平到充足的变革、充足财政政策路径的选择进行系统剖析，以揭示教育公平发展的财政政策创新之处。
一、教育财政诉讼：从公平到充足的转向
美国大部分的早期教育财政诉讼强调平等，要么提高贫穷地区的教育经费，要么降低富裕地区的教育经费，或者二者兼施，其是大部分州诉讼成功后的政策。［3］如今，很多教育财政改革者的关注中心正在转移，限制或者降低高教育经费支出学区的做法已经不得人心，提高贫穷学区教育经费水平至富裕学区，政府支出又太多，等等，导致法律积极分子改变诉讼策略，一些州传统的公平诉讼败诉，但一些州的教育充足诉讼却胜诉。
教育财政诉讼逐渐出现两种不同的方式，即公平与充足，但二者并没有截然分开。尽管充足诉讼直接关注教育结果，但提倡者并不坚持学生具有获得某种教育结果的法律强制力，相反认为每个学区都必须拥有充足的教育资源，根据所处环境与学生天性，提供相应教育，至少使大部分学生都能够达到合理的高标准。本质上，公平是相对别人而言的，如果某学生与另外学生相比没有受到同等对待，便会产生公平问题；充足是相对绝对标准而言的，如果学生没有达到其应该达成的标准，便会产生充足问题。美国法院判决的效果最终取决于立法机关的行动，不过法院却可以监督立法机关实施其判决。
肯塔基州与怀俄明州法院在州教育改革中起着关键作用，一方面要求州提高教育经费，另一方面关注贫穷学区的教育公平财政问题，在充足理论中践行公平传统。随着充足理论在社会中的影响越来越大，除学区间的教育公平财政诉讼外，美国出现了更多学区内的教育充足财政诉讼，聚集大量低收入家庭孩子与低学业成就学生的学校需要支出更多教育经费，政策目标演变为如何资助这些学校才能保证其与其他学校的公平发展。司法干预学校财政不仅展示出美国大部分法院认为财政公平是“基本善”的标准，同时也说明以充足为目的教育财政政策变革非常必要。
肯塔基州最高法院1989 年宣称州公立基础教育系统违宪，认为所有学生都有州宪法上的权力获得充足教育，导致对整个州公立学校系统的检视，在美国法院、议院，以及政策制定者中间掀起了“充足运动”。［4］随后，亚拉巴马州、马萨诸塞族、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、北卡罗来纳州、俄亥俄州、田纳西州、怀俄明州、亚利桑那州、路易斯安那州、明尼苏达州、宾夕法尼亚州、南卡罗来纳州的法院先后裁决，州宪法教育条款保证学生的充足教育机会，应当保证学生获得特定的教育结果。
实际上，美国各州与法院的教育充足问题并不是一夜之间出现的，而是由近些年来司法与政策领域教育财政争论的重心转换所致。司法领域中，传统的教育财政公平案件，即关注学区生均财产税基不同而产生生均教育支出不平等诉讼，逐渐转化为保证所有学生平等地享有教育资源与机会，使其足以获得所期望的教育结果；［5］教育政策领域中，开始关注所有学生应该获得什么样的教育结果，以及什么样的教育资源足以使学生获得所追求的教育结果，教育质量标准的意义凸显。［6］
二、充足财政政策：教育结果引导的政策
（一）利用统计分析制定教育财政充足政策
利用统计分析将学习结果与教育资源联系起来，借此推测充足教育成本，可以有效地将推定充足资源水平与确定资源价格的难题合并为单一步骤，而不是首先鉴别出获得充足教育结果所必需的各种具体条件，然后分别估算成本，并将学区总的教育支出与充足结果相联系，推断出实现充足教育的总经费。在估算的“黑箱子”中，政策系统首先确定可以接受的学业成就水平，然后测定相应的教育财政系统，获得充足教育结果的学区作为政策原型，除去可辨认的无效因素外，其教育财政政策便是追求的理想政策。统计方法本身可能比较复杂，但其原则相对简单，即利用数据库测算出与教育成本相关的各种因素以及因素之间的相互关系，然后根据相关关系，决定学区与学校中的教育资源分配政策。
原则上，根据学业标准可以测算出相应的教育成本。纽约州的研究发现，根据较为宽松的教育充足标准，纽约市成绩中等学校的教育成本比州内一般学区学校高出7%；但如果采用较为严格的教育充足标准，如测验分数、毕业率等，纽约市成绩中等学校的教育成本则比州内一般学区学校高出262%，二者之间的结果差异让人瞠目结舌，说明统计方法表面精确背后的不准确性。威斯康星州的研究表明，如果不考虑学生需要与地区差异，充足教育财政的标准为生均教育经费6 331 美元，然而研究者却降低了此成本指数，因为其认为没有任何学区的教育成本是一般学区的两倍。对威斯康星州密尔沃基来说，市郊区教育成本比州平均水平低11%，但其他学者则认为密尔沃基市郊区教师成本比一般学区高17%，［7］二者的巨大差异再次说明统计分析的局限性。
即使能够定量所有教育结果，统计分析结果至多能够说明什么样的资源水平与可以接受的教育成就标准相关，而不能说明有效率地达成类似教育标准所必需的教育资源是多少。为解决后一问题，统计控制的变量必须包括课程与教学，但却超越了精密统计的范畴。此外，统计分析方法需要大量的研究假设与判断，看似准确的统计方法，如果假设与判断不准确，得出结果可能差之毫厘失之千里。但如果仅仅是为确定达成可以接受的教育标准所需的物质资源，统计分析方法则比较有用。
（二）利用经验观察制定教育财政充足政策
使用经验观察首先确定可以接受的教育标准，然后找出达成所定教育标准的学区或者学校，其采用的教育财政政策便是教育财政充足政策。其潜在的假设是，学区能够达到别的学区达到的标准。［8］批评者认为，类似政策主要以过去与现在的教育经费支出模式为基础，而原有教育财政体系本身可能不公正或者违宪，因此新政策可能会导致教育资助不足。但实际上，由于政策制定综合考虑所有达成充足教育结果学区的财政系统，显然包括经费使用效率低下的学区，所以有可能导致教育资助过多。
以俄亥俄州为例，学者最初挑选出各个学区代表，包括极高或者极低富裕程度与生均教育经费支出水平学区；然后去掉极值，将学区按照阅读、数学、写作与科学的学习成绩标准测验的总结果排名，学生平均成绩位于第70 个百分点或者更高位置的学区被认为达到最低的充足教育标准；最后分析达到充足教育标准学区的教育安排，如生师比、班级大小、学校规模、课程开设等，将其作为原型，计算各种教育安排成本，制定相应财政政策。关键问题是，由此产生的教育财政充足政策是政府高度渴望的政策，但并不是最理想的政策，一旦政策确定后，任何偏离政策的行为都可能使学区冒着极大风险，除非学区保证产生高于期望的学生学业成就才敢于尝试其他财政政策，这大大限制了学区的主动性，反映出州政府保证每个学区能够获取充足教育资源与保护学区主动性创造性以及对教育资源某种程度上的控制性之间的内在冲突。［9］作为对批评的回应，学者后来修正了早期研究方式，去除学校投入的经验观察，只分析与所接受教育结果相关的生均教育经费支出；不再使用常模参照性测验（学生平均成绩位于第70 个百分点），采用标准参照性测验（学生通过最低学业标准的比例）。根据俄亥俄州1996 年消费水平，生均教育经费3 930 美元（除去特殊需要学生附加经费以及其他因素）可以达到财政充足标准。［10］伊利诺斯州采用类似方法，得出1995-1996 学年充足财政的标准为生均教育经费4 225 美元（特殊教育、双语教育、专项拨款、交通、学校午餐以及其他服务除外），作为基线水平，学区可以根据地区生活成本与贫穷学生比率适当调整。
俄亥俄州与伊利诺斯州的学生成就测验只包括认知结果，而不包括充足教育所认为的价值与行为结果，由此确定可以接受的充足教育标准，然后测算充足财政经费，结果并不准确。此外，很多学者使用的测验成绩没有控制学生背景，假定认为所有学生对测验的理解以及课外的准备都相同，但实际上，学生背景对测验成绩影响甚大。很多研究者将联邦学校午餐资助项目中受到免费或者补助午餐的学生比率，作为学校经济地位的评价指标，但低产与中产家庭（四口之家年收入在贫困线30 000 美元以上至185%的家庭）均可参与项目，使得评价指标的代表性不强。此外，参与项目的学生较多，再加上有些学区管理不善，很难准确地搜集到需要参与和实际参与的学生数量。一般认为，学生的学习准备差异能够比较准确地反映出其不同的社会经济地位，但学习准备差异是更难以测定的指标。
（三）利用专业评估制定教育财政充足政策
表面看来，专业评估固有的近似性不如统计分析与经验观察准确，但如果恰当使用，却能够在教育财政充足系统构建中融入所需的多种因素，使充足财政政策更加符合实际。有学者认为，不可能将充足教育的所有成分具体化，以及将具体教育项目所需资源与现实条件保持完全对等。［11］根据不同的经济与政治条件，1992-1993 学年有学者建议伊利诺斯州教育经费提高2%以达到充足标准，而阿拉斯加州则需提高16%以上才能达到充足标准，虽然教育经费提高额度有限，但要求改革教育资源在学区间的分配方式。但是，两州的决策者认为专业评估方法过于复杂、很难理解，而没有采用学者的建议。
后来，学者逐渐改进专业评估方法，将地方专家咨询与国家层面研究和整体学校设计相结合，分析与构建怀俄明州教育财政充足政策。与先前政策制定方法不同，怀俄明州表现为三个特点：其一，州最高法院禁止议会考虑新的教育财政资助体系所需经费总额，要求无论付出任成本都要创设出最好（充足）的教育系统，缺少财政资源不能成为无法提供最好教育系统的理由。因此，不像阿肯色州与伊利诺斯州、怀俄明州的专业团体不需要在充足与经费中折衷。其二，在确定充足概念时，学者咨询了州内与国家专业人士，但没有仅仅依靠参与者的意见做出决定；相反，学者以国家的研究与先前的经验为基础，将所搜集意见告知决策者，由决策者做出决定。其三，吸取伊利诺斯州与阿肯色州的经验，学者放弃使用复杂的统计学方法（如回归模型等），而是基于经济学模型，采用不太复杂而又让决策者、教育者、市民更容易理解的方法测算充足教育所需资源。［12］当然，由于怀俄明州不像俄亥俄州、伊利诺斯州、密西西比州以及得克萨斯州一样，拥有标准化测验体系，所以采用专业评估方式确定教育财政充足政策可能是唯一的选择。
专业评估方式能够使教育财政充足政策更为精确，即使与统计分析和经验观察相比，量化方面存在不准确之处，但类似不精确问题显而易见，不容易导致政策偏差。利用计量经济学模型测算教育充足经费时，不同方法可能会产生迥然不同的结果，决策者往往无所适从，很难发现导致结果差异的内部原因；采用原型资源模型，测算结果不一致时，则很容易找出原因，如某些专业评估模型可能把三年级学生班级规模标准定为15 人，而另一模型可能为20 人。决策者、教育者、家长可以就不同之处争论，以决定是否小班级规模效益值得更多教育投入，充分争论之后，可能会使相关政策更为适当。当然，专业评估方式也存在不足：如果研究原型过多，则很难达成一致意见；专业团体中可能存在利益冲突；专家对教育充足的判断未必准确等。
三、政策效果评价：基于教育标准的判断
教育财政从公平走向充足，不仅应该从技术层面理解充足，而且其中也更多地牵涉到政策考量与价值判断。为执行法院判决，亚拉巴马州、密西西比州、新罕布什尔州、北卡罗来纳州、俄亥俄州、佛蒙特州、怀俄明州等试图构建实践中的充足教育。然而，如果把视角放大，可以发现1970-1995 年间每个州的教育经费都出现增长，大部分州提高幅度巨大；没有发生教育财政诉讼的州，教育经费增加可能仅仅是为了避免诉讼；但即使法院判决教育财政系统合宪的州，教育经费仍然普遍增加，反映出充足教育的实质是政府对教育经费增加额与教育效果增加度关系的关注，即新的教育财政体系是否产生了预期效果。充足标准超越公平标准，把教育结果纳入教育投入范畴，考虑什么样的教育财政政策才能使学生获得设定标准的教育结果。当美国社会越来越关注学生的高水平学术成就时，政策争论也便开始从纯粹的教育财政公平转向确保新增经费能让学生达到更高教育标准，因此，充足观念与“教育标准”密不可分。［13］教育充足财政政策的制定至少要解决两个问题，即确定学习与学业成就标准，以及分配相应教育资源以使学生达成教育标准。
尽管“充足”应用于教育中仅有20 年光景，但很多州政策上测定教育资助的投入充足水平已经有相当长的历史实践。基线教育财政政策20 世纪初已经存在，“基线方案”往往将“充足”作为假定条件，不允许学区教育经费支出低于基线水平。采用基线教育财政政策时，州长与议会建立充足标准，然后决定政府将多少税收使用于教育、或者愿意增加多少税收支持教育，总教育经费以最低拨款标准为基础。制定最低拨款标准时，不以州内各个学区的教育成本为依据，也没有进行相应评估，无论生均教育经费支出多少，都被假定已经符合充足标准。有些州仅仅根据教师资格要求、州教科书选择、班级规模与生师比最大数值等，调整教育的“充足投入”，基线用于保证州内学校不会出现整体上的教育投资不足。某种程度上，“基线方案”更多地强调公平分配教育经费，而不是充足分配教育经费，“充足”只不过是假想的标准。
虽然美国认为学生学习结果还不够好，但不够好到何种程度只能模糊估算。从各州充足教育标准的规定管中窥豹，发现标准多样、要求不一。其中，怀俄明州制订一揽子的教育服务计划，大约包括30 种课程与各种类型的知识，以期达到与西弗吉尼亚州、肯塔基州等州基本相似的教育结果，为每个学生提供“合适教育”。1990 年怀俄明州教育委员会要求所有公立学校学生都必须达到学校与学区设定的成就标准，内容涉及语文、数学、社会、艺术、体育、健康与安全、人文、职业选择、外国文化与语言、应用技术等方面；掌握普通核心技能，内容包括问题解决、人际交往、电脑技术、批判思维、创造能力、生活技能等；所有学区都必须制定鉴别与干预处境不利学生的政策与措施，所有学校都必须通过课程与教学有意识地防止处境不利学生的产生；所有学区都应该为学生提供健康、媒体与指导服务。根据上述要求，怀俄明州设计出相应的教育财政体系。不过，仍然无法准确地测定教育结果，也无法说明教育财政是否充足。
教育财政充足政策以及走向教育财政充足的政策，不可避免地会造成政策设计的规定性与学生个体的特殊性之间的冲突，面对数以万计的学生，政策制定者很难清楚地了解教育的实质与资源的需求状况，因此，州首先应为学区、学校甚至教师提供充足的资源，以使教学符合学生个性，然后才能设计出州教育财政充足政策。决策者可以利用统计分析、经验观察以及专业评估等方式计算充足成本，从而制定财政充足政策；统计分析与经验观察取决于州是否拥有完善的学生成就评估体系以及学生成就与学生背景的关联资料；否则，只能采用专业评估方式，通过建立教育资源模型，估计教育成本，最后设计教育财政充足政策。
四、教育充足审视：挑战应对与政策创新通过教育为学生提供机会，是美国社会科学家与教育政策制定者在20 世纪关注的重要领域，教育财政公平问题跃入政策视野。［14］根据历史、宪法以及社会起源，州在资助教育方面发挥主要作用，学区为学校筹集大部分资金，财产税是学区教育经费首要来源，而财产税取决于州与学区之间财产的不同价值。经费差异促使美国各州改革教育财政政策，以实现公平。近年来，财政改革越来越与学校绩效提高相联，反映出美国对教育质量、教育资金使用与分配，以及低社会经济地位学生成就低等问题的关注与不满；教育资源充足性，而不仅仅是其分配的公平性，成为教育政策制定的重要依据，反映出教育公平财政政策开始将教育资金与教育效果联系起来。许多国家明确对教育效果设定可以测量的基本标准，要求学生达到同样的基本标准在制度设计上具有现实性和可操作性，这不是让所有学生的发展水平完全一样（结果均等），而是让所有学生都达到国家规定的、较高的发展标准（都达到统一标准）。［15］州与地方控制教育的联邦体制下，美国教育财政公平面临三项挑战：其一，教育公平概念含混不清，公平财政的最终目标是学生成就还是资源获取没有统一看法，导致立法者、律师、游说者以及公众追求不同的目标；其二，教育财政依赖于州，意味着美国存在50 个独立而又不同的公立教育系统，其财政、管理与教学差异甚大；其三，教育公平时常受到诉讼与法院判决的影响，州层面尤其是州宪法，而不是联邦层面对公平的广泛关切，决定着教育财政的公平程度。虽然教育结果在财政公平中越来越受重视，但是投入公平依然是政策制定者的首要考虑事项。教育财政公平程度评判时，除了重视传统的水平公平，即平等地对待境况相同的人，每个学生受到平等的对待，得到基本相同的教育资源，取得同样标准的教育结果，还愈来愈重视垂直公平，即差别地对待境况不同的人，认识到学生之间的差别，为不同学生提供不同教育资源，产生等同的教育结果。［16］
实际上，根据教育的不同阶段理解财政公平更加容易：首先，教育投入（劳动力、设备、资本等）公平，投入公平而不是分配平等即为教育财政公平；其次，超越投入而关注过程公平，例如教室中发生了什么、学习什么课程、使用什么教育设施等；最后结果（学生成就、毕业率等）与影响（未来收入、健康状况等）公平，这与世界各国对教育质量的重视有关。教育结果公平的追求，促使人们思考什么样的投入与过程才能产生期望的目标，预示着充足性与公平性在教育财政政策中的相互交织与融合。
