从经济理论上或我国法律规章上看，政府依靠土地优化资源配置、把土地作为调控经济的手段和形成政府收入的生财手段，本身并无问题。但是，由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离，基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。这种出现严重偏颇的“土地财政”不具备可持续性，且在不断积累一些棘手的社会经济矛盾。本文分析财政制度供给不足的相关情况，提出地方土地生财机制可持续服务社会经济发展全局的有效制度安排。

一、财税领域有效制度供给不足，是造成“土地财政”畸重畸轻格局的重要原因

“土地财政”决不是单纯的财政问题。但是，财税领域的有效制度供给不足又确实是土地生财格局失衡及“土地财政”屡遭诟病的重要原因。总体上说，财政体制上存在地方事权与财力不匹配的问题，地方税体系建设有明显的缺位和滞后，地方政府信用无法实现阳光融资等，都和目前的“土地财政”现状高度关联。

（一）地方政府对于“土地财政”的依赖与财政体制相关

1．政府间支出责任划分不够明确。政府支出边界不清晰，公共服务相关的权责利制度安排不到位。从1994年分税制管理体制改革以来，从中央到地方优化体制的内在逻辑是形成事权合理化基础上其与财权、财力的顺应关系。但目前事权的界定、支出责任的划分依然进展有限，政府和市场的边界不清晰，各级政府间的事权和支出责任不清晰。我国宪法和有关法律法规对各级政府的事权只作了原则性规定，政府间支出责任的具体划分缺乏法律依据。现行财政管理体制对各级政府的基础设施和基础产业建设、支持农业、文教科卫等事业发展方面的支出责任的划分尚不具体，实际执行中出现大量的交叉、重叠、错位问题。各地省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大，基础教育、医疗卫生等最基本的公共服务以及农业等法定支出主要由县乡政府提供，县乡支出责任偏大。因此，基本公共服务均等化的贯彻落实中相关的政府间权、责、利的制度安排并不到位。

2．专项转移支付无助于提高地方政府可支配财力，专项的配套要求过多却增加了地方财政支出压力。我国转移支付制度建设已取得显著进展，但迄今专项转移支付仍占据很大比重。一方面专项转移支付并不形成地方政府的可支配财力，另一方面专项转移支付中所要求的地方专款配套过多，则加重了地方财政的负担。尤其在欠发达地区，配套要求其实是逼着地方弄虚作假和“刮地皮”，负面影响很大。中央级专款是贯彻中央层面的政策意图的重要方式，但是专款配套目前却缺乏规范的设计程序和统一政策，一些部门自行出台配套要求，迫使不少地方挤占正常财政支出，而中西部一些地区的基层财政不得不向银行和非金融机构借款配套，土地则成为抵押物。此外，中央或省级一些部门法律法规，要求地方对农业、教育、科技、计划生育、社会保障、文体、卫生等有关支出要达到财政支出的一定比例或高于财政经常性收入的增长，肢解了地方政府的财政分配自主权，也影响了地方财政预算的统筹平衡。

3．省以下财政体制还不完善，分税制尚未贯通。现行省以下财政体制存在一些明显需要改进的方面。一是省以下各级收入划分很不统一，五花八门复杂易变，影响了统一市场机制功能的发挥。目前，省以下分税制尚未贯通，在收入划分方面因地而异，不少地区仍然保留一些按企业隶属关系划分收入的做法，客观上影响了企业之间的公平竞争与生产要素的合理流动，不利于资源的合理配置和产业结构的优化。二是基层财政保障能力仍然较弱0 2005年实施“三奖一补”政策后，形成了中央地方各级政府共同缓解县乡财政困难的机制，调动了县乡基层财政的积极性，基层财政困难有所缓解。但是，县乡财政总体支出水平仍然偏低，特别是近年随着一系列民生政策的出台和相关支出标准的提高，一些县乡的财力仍然捉襟见肘，基层政府对于义务教育、农业、医疗卫生等民生支出重点的保障力度仍然明显不足。

（二）税制存在缺位、滞后，客观上使“土地财政”的畸重畸轻普遍发生

1．地方税体系建设迟迟不到位。现行税制是1994年配合分税制财政管理体制出台的0 1993年党的十四届三中全会上就明确提出，要“建立中央税收和地方税收体系。充实地方税税种，增加地方税收入”o但是，十多年过去，我国的地方税体系建设仍然没有明显进展。目前看，五级政府间的收入划分主要是以共享收入为主，增值税、所得税、资源税等大宗税种均已共享。从长期看，这并不利于分税制财政体制基本框架的稳定。级次越低的政府，越是缺乏稳定增长的主体税种，过长的收入划分链条延至县乡两级，财源的规范性和支撑力已相当低下。地方的税收收入中，大宗税种仅有营业税（2010年营业税收入占到地方税收收入的340/0，占地方本级预算收入的27%）。由于营业税容易形成重复征税，不利于产业分工细化，党的十七届五中全会已经明确，要扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。因此，设置、培养后营业税时期的地方稳定税源、构建可持续的地方税体系的任务迫在眉睫。

2．土地税制设计明显滞后，特别是在不动产保有环节的税制缺位是重大缺陷。靠土地生财本无可厚非，但是如何生财却有科学性、规范性的内在规律。我国税制改革在土地和不动产领域明显滞后，特别是保有环节的税制缺失和城镇化、工业化飞速发展的现实极其不相适应。我国城镇土地使用税设立时间是1988年、房产税是1986年，耕地占用税是1985年，土地增值税是1994年，契税是1997年，设立最短的税种距今也有14年，而我国国有土地资产管理与土地市场建设的飞速发展，恰恰是在近十年来发生的0 1998年修改的《土地管理法》和颁布的《土地管理法实施条例》确立了土地用途管制制度和土地有偿使用制度，此后，土地的市场化配置范围不断扩大，土地收购储备制度广泛实施，国有建设土地使用权招标拍卖挂牌出让逐步推开，国有土地管理制度体系不断改进。但是，税制方面没有相应的跟进和调整0 2004年，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，提出“在加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时，进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度”，但迄今并无大的进展。上海、重庆201 1年先行先试的房产税改革，代表着在不动产保有环节构建属于直接税的财产税制并以其覆盖一部分非经营性消费住房的方向，内在逻辑是打造地方税体系中的主体税种并使之形成与地方政府职能合理化、行为长期化的“内洽”机制。这一改革要修成正果，可能还需待以时日，但其大方向应当充分肯定。

在总体上税制改革已经滞后于国有土地管理形势发展的同时，税制下一步还将面临房地产市场新情况的挑战。随着城镇化、工业化推进和国有建设用地逐步减少，农村集体建设土地流转是大势所趋，而严格意义上说此环节上的税制还处于空白。

（三）地方政府“阳光融资”发债机制进展缓慢，政府信用被“土地信用”强制替代

我国地方政府事实上已经形成了大量隐性债务，由于缺乏合理的制度渠道，债务的产生与管理多年间实际上由潜规则主导，土地信用的利用成为地方政府常见方式。近年来，在中央层面的重视下，各种规范、约束地方政府债务的文件陆续出台，地方政府债务管理逐步建立明规则，原有的举债方式、路径往往不再适用。从2009年起连续三年，中央财政每年为地方政府代理发行2000亿元债券，事实上结束了我国地方不得发行债券的历史。但中央财政代理地方发行债券还是一种变通和过渡办法，是一种发债主体和用债、偿债主体分离的模式。从规模上，中央代发行的现有安排也还远远满足不了地方融资需要，赋有全套法律保护和约束的地方政府阳光融资机制，亟待进一步发展健全。

二、优化土地收入结构，将土地出让收入纳入合理、规范和可持续的“土地生财”机制与预算管理

改变“土地财政”畸重畸轻格局，如仅从规模上降低土地出让收入总量一段时间内似可以做到，但是解决不了根本问题，还很有可能由于巨大的支出缺口影响地方政府正常运转。因此，首先要正视“土地生财”的必然性与合理性，从制度建设入手，以地方税制度建设和地方阳光融资机制建设优化地方公共收入结构，完成现行“土地财政”格局的平稳优化转换，构建以保有环节税收为支柱的合理、规范和可持续的“土地生财”机制。

（一）在逐步改造土地出让收入机制的同时，要考虑如何应对地方政府支出压力

1．在土地出让收入管理上的局部改进，尚不能根本解决土地财政的问题。转变土地财政畸重畸轻，仅强调土地出让收入上加强管理是不够的。比如现在呼声较多的就是继续增加土地出让收入的计提项目，强制地方政府必须计提某类支出，以此达到减少地方政府自行支配土地收入数量、使土地收入统一服务于中央调控、乃至降低地方卖地积极性等目标。这种方法不能从根本上解决“土地财政”问题，反而可能引发新的失衡和寻租行为。计提项目的大量增加，把一部分政府公共服务支出通过土地收入来解决，实际上是又在加大土地出让收入的强势地位，加重地方政府对于卖地的依赖，土地生财的可持续性更加难以保障。而且，不分地区，不考虑级差地租，计提同等比例服务某一政策目标，本身就不具备较充分的科学性。此外，还有人建议由中央统筹分配土地出让收入。此思路在分层管理理论视角上看完全不可成立，硬要做的话，只会在加剧目前事权与财权、财力的不顺应、不匹配和增加信息不对称的同时，更不利于土地出让收入使用效率的提高。

2．土地出让制度的加强管理，应与深化改革降低土地使用权出让收入比重相呼应。改变“土地财政”畸重畸轻格局，一是要依靠制度建设降低土地使用权出让收入比重，建设用地出让制度改革需与之相呼应。在这个问题上需要一个中长期视角，如果能用十年左右时间，通过税制、地方债制度改革等完成土地出让收入比重的平稳下降，那么土地生财的正面形象与可持续机制也就会逐步树立。这一期间，在国有建设用地出让方面，重在加强管理，其中如何促使市场更多发挥配置资源的基础性作用是重点。从实际情况来看，很多城市已经形成了五年或十年的国有建设用地使用规划，今后，原则上应尊重现行国有建设用地的有偿出让框架，在具体方式上优化健全，加强管理的规范性。《国土资源部关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》（国土资发[ 2011163号）强调，国有土地使用权招拍挂出让制度是市场配置国有经营性建设用地的基本制度，并围绕坚持和完善这一制度提出了一系列政策措施和要求。有些地方已在推出综合指标招投标和“限房价竞地价”或“限地价竞房价”等新操作方式。如果这些措施和创新有效可行，将有助于降低政府在国有建设用地交易中的过分主导作用，遏制土地出让收入的攀升；二是抓住农村集体建设用地管理制度构建的重要机遇。随着国有建设用地的减少，以及城乡统筹一体化的推进，农村集体建设用地会成为建设用地竞争的主要目标。因此，今后农村土地流转制度如何设计运行，对于土地财政走势至关重要。如果在集体建设用地交易环节真正做到由市场配置资源，打破政府垄断土地一级市场的格局，推动集体建设用地市场化流转，避免变相复制国有建设用地出让中的一些弊端，将有利于防范和遏制土地出让收入独大格局。当然，这也需要相关税费等机制创新的配合。

3．土地出让收入减少后的地方财力缺口如何解决，是必须面对的难题。转变过程中，土地出让收入减少以及连带的政府土地资源调控余地的收缩，对于地方财力、政府行政的影响十分巨大，不仅关系发展，还会涉及稳定。首先冲击的就是政府还债支出如何解决。第一，数额巨大的与土地相关的地方债务如何偿还是个大问题；第二，出让收入减少，也会使多项计提项目的份额相应下降，相应的公共服务改进如何保障，资金从何弥补也需要重视。此外，地方政府城市建设的升级换代也需要有应对之策。如果土地批租之路走不通，没有相关机制的跟进，政府很多融资公司、融资平台无法运作，融资受阻，将影响城市化、工业化进程，也可能降低政府公共服务水平。

（二）形成“土地生财”的合理、规范和可持续机制至关重要

降低土地出让收入的同时，要同步跟进合理、规范和可持续的土地生财制度，回归土地财政的中性定位。规范制度建设下，市场经济国家地方政府以不动产保有环节税源为主的“靠山吃山、靠水吃水”，是最符合地方政府具体情况的一种财政模式。地方政府依托土地生财，所得用于履行公共财政、改善民生之责，营造更好的吸引投资与宜居环境。以美国为例，地方层级税收以财产税（房地产税）为主，成为地方主要的财力来源支柱。在房地产取得、转让、保有环节都有相关税种，其中又以保有环节的房地产税为主力。财产税要占到地方政府（美国州为“state"，州以下的县、市镇等均称为“local”即“地方”）税收收入500/0以上（见附表）o以此为借鉴，降低土地出让收入是改造我国当前“土地财政”格局的应有结果，关键是要立足土地和不动产，构建合理、规范和可持续的土地生财新机制作为土地批租的部分替代。

附表美国财产税占各级政府税收收入的比例（2001年）

资料来源:U.S．Census Bureau. 2002Census of Govemments.

（三）综合施治，政府领域改革十分关键

1．进一步明确政府间事权划分。合理而明确的事权划分是保证地方政府职能不越位、不错位、不缺位的基础，同时也是配置相应财权、财力的关键依据。今后，应该在加快政府职能转变的基础上，遵循事权划分一般规则，参照市场经济国家的通常做法，尽快在义务教育、公共卫生、社会保障、支持“三农”等基本公共事务领域，明确界定各级政府的管理权限和筹资责任，并以法律规章的形式加以固定下来。

2．加快政府职能转变步伐。从根本上降低地方政府关联于土地财政的错位与短期行为，必须依靠政府职能的转变，找准政府的定位。在我国经济社会的转型期，政府在发挥宏观调控、市场监管职能的同时，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，扭转以GDP 为核心的政绩指标考核机制，真正把政府由全能型转为服务型，由无限型转为有限型，要以建设人民满意的政府为目标，更加注重和改善民生，特别是关心和解决城乡低收入群众的生活困难，使全体人民共享改革发展成果。

三、深化财税改革，构建合理、规范和可持续的“生财有道、聚财有度”机制

针对财政制度在体制、税制及其地方政府阳光融资机制方面的缺位、滞后等问题，改变当前“土地财政”畸重畸轻格局，迫切需要深化财税改革，配合、支持降低土地出让收入的政策导向，构建合理、规范和可持续的土地生财财税制度和“生财有道，聚财有度”机制。

（一）研究建立农村集体建设用地流转环节的税费体系

在城乡统筹、加速城镇化、国有建设用地供应逐渐减少的大背景下，今后一段时期农村集体土地的城镇化是必然趋势。农村集体建设用地流转制度的走向和内容，对于改变土地财政畸重畸轻格局是一个重要关联因素。当前在农村集体建设用地流转方面只有少量的费，税收制度基本空白。党的十七届三中全会做出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》后，在国家缺乏统一、严格、详细的制度和规则规定的情况下，地方政府正在根据各地实际探索农地流转的制度和方式。税制设计应当针对农村土地流转特点和改变土地财政畸重畸轻格局的需要，和国土部门形成密切配合，尽快建立起农村集体土地流转的税费体系，发挥税制对于农村土地流转的引导作用，支持以规范的方式筹集一部分税收收入。

做法上，可考虑参照国有土地使用权流转的税费制度，征收营业税、契税、土地增值税等。但是，这种参照不应简单照搬，而是要有利于推进农村土地流转的市场化导向改革，有利于规避政府的不适当干预和过度主导。对于农村集体土地流转这样关系长远、影响全面的重大事项，如何有针对性地设计税种、税率，需虑事在先。

（二）加强土地及其附属物保有环节的征税设计，推进房产税改革

推进房产税改革、使不动产税成为地方政府（首先是城市政府）的主体税种，既是国际惯例，也是优化我国土地收入结构的重要举措。改革的重点是把现行房产税的征收范围扩大到非经营性房屋，并建立定期重评税基机制。从国外的实施效果看，房产税可以成为地方政府的一个大宗和稳定的税收来源，并促使地方政府领导层把注意力和兴奋点放到优化本地投资环境、提升本地公共服务水平上。对于我国，房产税改革一方面能够为地方政府提供稳定的地方财源主力税种，使地方税体系得到重大推进；另一方面，强化了土地及其附属物保有环节的税制而有利于优化土地收入结构，通过稳定、可持续的房地产税收收入弥补政府因土地出让收入减少带来的财力缺口，培养地方政府长期行为，并抑制房地产投机和优化收入再分配。

（三）加快推进地方债制度建设，建立中央层面的全局财政风险监控与预警机制

市场经济所要求的分税分级财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。地方政府层级上债权实现阳光化，是取代包括土地信用融资等各类不规范举债的最好方式，也是降低土地出让收入后保持地方财政经济政策连续性、实现平稳过渡的重要措施。作为地方债发行的改革配套，还应包括建立中央层级自上而下的监控与预警机制，落实对包括地方债的全部公共债务的监控体系，形成从中央到地方的风险预警机制。

（四）深化财政体制改革，提高地方政府支出责任与财力的匹配度

1．完善财政转移支付制度，进一步突出均衡功能。在完善一般性转移支付制度的同时，加大整合规范专项转移支付力度，严格控制新增专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。规范专项转移支付配套办法，充分考虑地方承受能力，属于中央的事权，不再要求地方配套；需要地方配套的，逐步实行按项目配套或按类别配套等办法，对于欠发达地区应基本不作配套要求。

2．积极推进财政层级扁平化，增强分税制财税体制的稳定性和内在协调性。以“省直管县”和“乡财县管综合配套改革”为标志的财政层级扁平化目前在全国已经得到了较大范围的推广，被认为是解决中国地方政府层级过多、省以下分税制体制无法贯通落实的有效举措。从试点情况来看，部分省已触及行政层面的省直管。财政层级扁平化的效应之一是有利于夯实县以下的基层财力保障，有利于根本解决财政运行中的低端困难问题。中长期内，应水到渠成地引致政府层级的减少和扁平化，贯彻落实党的十六届五中全会与十七大“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市（县）三级架构并按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相契合的分税分级财政体制，促进基层财政增强基本公共服务能力、保障地方经济可持续发展。