地方财政体制改革是一篇大文章。特别是在市对县财政职能弱化的情况下，由市一级财政机构研究财政体制改革的定位、意义及实施效应，似乎显得有些力不从心。但也就是这种相对尴尬的地位，使市一级更能较理智、客观地以“第三者”的身份审视财政体制改革带给省市县三方的利益得失与角色定位。本文试图以2006年我省地方财政体制改革为背景，简析此次改革对省市县体制、财力、管理的影响，以及地方财政体制中客观存在的问题与矛盾，并就其解决路径提一些对策与建议。

一、山西省以下财政体制改革的主要内容及影响分析

（一） 省对市财政体制调整方案的主要内容

1.明晰各级政府支出责任。义务教育、社会保障维持和发展支出由省和市县承担，以市县为主。2.按属地原则划分收入。各项税收收入（含新办企业税收收入），一律按属地原则划分，由企业所在地的县级（县级市、县，不含区，下同）税务机关征收和管理。理顺和完善税收征管体制，原体制上级税务机关直接征收各县境内的税收收入，一律划归县级税务部门负责征收和管理。

3.统一规范税收共享收入范围和分享比例。省市县税收收入共享范围为增值税、营业税、资源税、企业所得税、个人所得税五个税种的地方留成部分（以下简称“五税”）。城镇土地使用税全部下放为市县收入。五税分享比例为：省级分享30%，市级分享比例不超过15%，县级分享比例不低于55%；市与市辖区的收入分享比例按照充实和增强县级财政实力的原则由市级确定。

4.重新核定体制基数。以2006年为基期，按照上述调整内容确定各级收入上、下划基数，重新核定体制补助或上解基数，保证各级财政既得利益。

5.建立增收返还机制，鼓励县级多收多得。晋西北、太行山革命老区县（我市为昔阳、和顺、左权和榆社四县）“五税”收入每年超过省政府确定的全省一般预算收入增幅的部分，省、市分享部分返还50%， 其他县省、市分享部分返还30%。上述奖励办法实行后，以前制定的省对县级超收奖励办法和省、市对35个国家重点扶贫开发县的“四税”收入增量返还政策均不再执行。

6.建立省对市级一般转移支付制度，保障市级政权运转和事业发展的财力需要。

7.财政体制调整时，凡市本级人均财力高于全省市级人均财力的，市级财政应按超出平均财力数额的一定比例用于对所属困难县的定额财力补助。

8.在35个国家重点扶贫开发县实行“省直管县”财政管理体制改革试点。改革的主要内容是，在收支划分、体制基数、税收返还、财政结算、资金调度、转移支付、专项补助等方面由省直接管理到县。财政预决算、各项财政统计、财政工作安排，仍然按照行政管辖范围，由有关市汇总和布置。改革后，市对35县的专项补助、一般性转移支付、财力补助不低于2006年实际补助水平，并应随着县级上划市级收入的增长而逐步增加。

（二） 晋中市对县财政体制调整方案的主要内容

1.关于按属地原则划分收入。根据省调整体制方案和省财政厅《关于财政体制调整后有关预算管理和收入征缴入库等具体问题的通知》（晋财预〔2006〕126号） 精神， 各级税收收入，应一律按属地原则划分，由企业所在地的县级税务机关征收和管理，纳入县级财政总收入的统计范围。为了保证税收征管工作的平稳运行和财政体制改革的顺利进行，现行各级税务征收机关征管范围可暂不作变动，省、市以上税务征收机关征收的按属地原则属于县级的税收收入，要在县级国库办理缴库和分享，新办企业税收收入一律按属地原则由县级税务机关征收和管理。同时，税务部门应要努力创造条件，逐步理顺税收征管范围和权限。

2.关于共享收入范围和分享比例。（1） 对于此次省下放的增值税、个人所得税、企业所得税、营业税和资源税等五税留地方部分的5%，全部留在县级，2002年体制调整时确定的由市与中央、省分享的共享收入，也按属地原则由县级征收部门征收管理，县级按比例参与分享，调整后具体分享比例为：增值税中央分享75%， 省分享7.5%， 市分享3.75%，县分享13.75%；个人所得税和企业所得税中央分享60%，省分享12%，市分享6%，县分享22%；营业税和资源税省分享30%，市分享15%，县分享55%。（2）原市级分享的城镇土地使用税（15%） 连同省下放部分（35%），全部下放县级，市级不再参与分享。（3） 原市级分享的耕地占用税（45%） 全部下放县级，市级不在参与分享。（4） 太行山革命老区县昔阳、和顺、左权和榆社四县“五税”收入每年超过省政府确定的全省一般预算收入增幅的部分，省、市分享部分返还50%，其他县（不含榆次区和开发区） 省、市分享部分返还30%。

市对县的“三保两挂”奖励办法停止执行。（5） 按照省调整体制方案规定，市与市辖区及开发区的共享收入分享比例可以由市级自行确定，但为了鼓励榆次区和开发区加速发展，以上税收划分和共享收入分成比例的确定在全市是统一的，未对榆次区和开发区作特殊规定。考虑到榆次区和开发区在我市的特殊地位，上述分享比例可暂定3年，届时根据具体情况再做调整。

（三） 财政体制调整对全市及市级财力的影响分析

从全市来看，省下放的财力主要有两部分：一是共享五税留地方部分的5%的增量部分，二是城镇土地使用税35%的增量部分。此外，还有一些增收奖励及对市级转移支付等不确定因素。从对市级的影响来看，主要是三部分：一是2002年体制调整时确定的由市级与中央、省分享的共享收入（即市级以上企业的增值税、企业所得税） 的增量部分下放到了县级。二是城镇土地使用税和耕地占用税全部下放县级，市级不再参与分享。三是由于市级以上企业的增值税下放县级而对税收返还收入的影响。同样，也存在一些对县级的增收奖励和转移支付等不确定因素。

通过这次体制调整，省、市的一部分财力下移县级，可在一定程度上充实和增强县级财政实力，起到缓解县级财政困难的作用。按照我市2007年财政总收入75亿元测算，新旧体制相比，共下放县级财力5071万元，其中省级下放2848万元，市级下放2223万元。

二、省对市财政体制调整方案的利弊分析

（一） 关于减少财政层级的分析

我国《宪法》规定，设置中央、省（自治区、直辖市）、市（地区、自治州）、县（市、自治县）、乡（镇、民族乡）五级政府，其中地方政府就有四级。按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的构造要求，四级地方财政管理体制面临着行政开支过高、管理成本昂贵、财力严重分散、管理效益低下等诸多矛盾。也正是因为如此，乡财县管乡用、省直管县等举措相继“试水”。以我市为例，2006年和顺、左权两县率先执行省直管县，2007年六县推行乡财县管乡用改革。虽然前些年我们曾作过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直是很不完备的。而且，近年发展趋势是税务、金融、工商等管理系统已按经济区域而非按行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡财政的内容就更“虚”了，因此，近年来，我省大范围内推行的乡财县管乡用改革，使得乡一级财政确实已称不上一级财政。可以预测，乡一级财政管理不论是机构，还是职能均呈弱化趋势，在近几年后，大有淡出之态，县一级财政辖管乡级财政，实现扁平化管理也将是大势所趋。

而从省直管县改革发展方向来看，目前中央、省均在在省、县之间把地区一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构，近年地市合并后，已经实化了，很多市级政府是由地区行署转化而来的，我市亦然。但江苏、浙江、吉林、安徽等地，省和县之间的体制联系是实的，而市是一种过渡的形式，以江苏为例，其市和县都对省政府“说话”，即在财政体制上，市与县实际是“平级”的地位。2007年初，该省出台了省县财政对接方案，以推进“十一五”规划有关“省管县”的目标，即财政省管县要实现全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接，这在全国各省中，改革步伐最快，同时改革面最宽。

由此可见，省直管县也将是我省未来几年财政体制改革的潮流与方向，但是不是实行纯粹的省直管县，就是破解当前所有财政难题的唯一路径？我们有几点想法：一是山西不能等同其他各省。以江苏为例，市多县少，县的个数仅为市的三倍强。而我省，地级市仅有11个，而县区就有近120个，县的个数为市的十倍强，市少县多是我省的特色，我省如果推行大范围内的省直管县，无疑会加大省财政归口管理的难度，相应地也将带来省级财政和相关管理机构与人员的膨胀。二是市一级的职能不能忽略。在对弱化市一级财政的理由中，更多地集中在环节多、手续烦、环节财力截流等因素。而实际情况却是市一级政府与财政机关对县级不论是从经济指导、产业扶持、政策导向，甚至财力倾斜方面都功不可没。以我省为例，相对梯次化的级次结构，有利于分级指导，省一级政府与财政部门可以腾出更多的时间与精力主抓全省全局性工作，以及省级诸多事项。至于市一级从严格的财力结构看，所谓对县级环节财力截流更多地体现与集中在五个主干税种的分成上。以我市为例，不仅每年要通过“三保两挂”等措施，直接奖励所辖各县5000万元左右，还在财力调度、项目资金筹措上，给予各县大力的帮扶，所以所谓市一级对县级环节财力截流问题从根本上讲无从谈起。三是各市情况不一。

以我市为例，大市小区现象突出，晋中市实际上仅辖两区，即榆次区与开发区，两区财力也均相对紧张。而反观长治等市，市辖区块头较大，全市的财力也基本上集中在市辖区内，这样一来，在实行收入的属地征收后，对市一级的财力冲击不是很大，同时推行省直管县后，其影响更是微乎其微。而我市尽管财力与长治相差不大，但县多区少，如果全面实行省直管县，市一级将被架空，依靠省补助与转移支付来勉强渡日在所难免。

（二） 关于一级事权的分析

“一级事权”，就是要解决政府职能合理设置的问题。这里首先要解决的问题是合理界定地方政府职能。目前，体现在我市范围内的一级事权不明晰的现象有以下几方面：一是老省级企业的负担问题。以前我们有所谓的老省级国有企业，这些企业在计划经济年代是地方的利税大户，是省级收入的重要组成部分。近年来，这些企业陆续下划，而这些企业大都是些资源枯竭型的能源产业、或人力密集型的加工制造业，由于以前年度利税上缴，缺乏自身积累，在市场经济的大潮中没有较强的造血与转型能力，成了下划地市的沉重包袱。以我市为例，晋华纺织厂与锦纶厂以前年度一直是全省轻工业代表，但目前已经进入依法申请破产阶段，这些企业的下划，除不能给市级提供正常的税收外，一年仅这两户企业，市级就要给予2000多万元的帮扶解困资金，而下划的企业何止这两户企业，全市20余户这样的企业分布在6、7个县区。可以说，“一级事权”使市县增加了几千万元的包袱。

二是教育支出增长问题。现在的新体制规定“义务教育、社会保障维持和发展支出由省和市县承担，以市县为主”，那么这样一来，以前的老省级国有企业因下划，其附属的子弟中小学也由市县接管，往往老省级国有企业集中在市的主城区，尽管省在下划中央、省级学校时给予了市县一定数额的财力性转移支付，但一来它一般是通过年终结算办理，二来资金的拨付是参照全省的水平，未考虑个性因素，市级往往需要配套与追加，这样一来，无疑加大了市本级财力困难。

三是市与区的事权交集问题。市与区县财政之间的财权、事权范围也不够明晰。特别是市级和市所在城区财政在社会保障、城市建设、环境治理等方面的事权原本就存在重叠现象，负担加重在所难免，同时市财政包揽着如环卫、园林、城建等应由市主城区负责的支出，难以集中财力承担对改革开放、经济建设和社会发展具有全局意义的支出，市政府宏观调控手段弱化，财力分散的问题随着收入集中度的降低而加重。

另外， 目前自上而下钓鱼项目多，钓鱼项目本来是为了将中央和地的利益和投资行为捆在一起，保证资金到位，但实际情况却不如人意。首先地方财政难以承受。现在的配套项目种类繁多，如贫困地区义务教育阶段配套、扶贫资金配套、计划生育经费配套、农业发展资金配套等，且大多是在各级预算确定后要求地方配套。据粗略估算，每一年度我市此类项目的配套资金增长率基本上与财力增长同步，甚至略强，这样一来，对地方预算平衡形成了较大的冲击。所以，尽管新的体制进一步明确了省以下各级政府的事权范围，但在事权的具体划分上，省市县的事权纠葛并没有得到根本理清，更不要说是形成详细的事权明细单，并分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担。

（三） 关于一级财权的分析

“一级财权”最根本的问题，是分税制里的税基问题。各级政府都应该有自己大宗、稳定、与事权相配套的税源。1994年分税制财政管理体制改革的基本原则是“存量不动、增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”。正是这种基本原则决定了我国各级政府间的财力分布基本是倒“金字塔”，中央财力最多、省级次之、地市、县、乡逐级减少。以我市为例，增值税是地方财政收入的主干税种，2006年增值税实现34.92亿元， 占到财政总收入的55.67%，但75%上划中央，8.75%归省，市县两级仅得5.67亿元，其规模仅较营业税留成市县部分多出1.35亿元。同时，分税制办法规定，中央对地方的返还数是在上年返还基数的基础上再按上划两税增长率乘以0.3的系数递增返还，而不是按上划两税绝对额的比例返还地方，结果造成增量部分中央对地方的返还比例逐年下降，地方财政实力减弱，影响了地方财政职能的发挥。

可以说， 正是中央将增值税的75%、消费税的100%上划中央，造成地方在财源培植上出现另辟新路的迹象，出现了从生产领域向流通领域转移的倾向，导致工业生产的萎缩，产品结构的扭曲和结构的失调。尽管这些问题，并不能由省一级政府解决，但省在新体制改革后，仍集中了增值税、个人所得税、企业所得税、营业税、资源税五个税种的地方留成部分（五税）的30%，这样就出现了大（收入大） 省小（收入少） 县现象，孰不知，我市半数左右的县徘徊在消赤保平的边缘，而省级每年多出的增收部分却往往通过预分配次年的转移支付来实现当年的收支平衡，省市县收入的不对等现象有加剧迹象。

在市对县体制确定过程中，省要求，原市级分享的城镇土地使用税和耕地占用税下放县级，市级不得再参与分享。从机理而言，这两个小税种的下划具有其合理性。但从市级角度看，这是市一级为省级财政体制改革付出的外部成本，有近2000万相对稳定的收入，并且随着城镇土地使用税和耕地占用税的税率上调，这部分影响收入还将增加，同时，与这些税种相匹配的管理职能使市级让出这部分收入原本就有待商榷，其结果是导致市一级完全依靠五大税种的分成度日，加大了市一级财政运行风险。近年来，我市本级财政收入结构质量有所下降，从近几年财政收入的项目变化情况看，财政部门组织的各项规费与罚没收入就占到市本级总收入的31%左右，对市本级收入的增收贡献达27.75%。市本级收入除依靠县区分成外，依靠与经济关联度不高的收费罚没收入，收入增长没有后劲。其负效应一是容易形成财政收入主体地位的偏移，减少市一级政府可支配的财力。二是容易刺激财政支出的增长，而又无后续财力保证，加剧了今后财政收支的矛盾。

（四） 关于转移支付的分析

2007年9月份，省下达了《2007年省对市级财政一般转移支付方案》，对转移支付的总体目标、转移支付的基本原则、转移支付的资金来源、转移支付的范围及测算办法等问题进行了重新界定，旨在缓解财政困难市财政运行中的突出矛盾，保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转。尽管方案中明确今年的转移支付在规范性、公开性、公平性上有所增强，但从基层工作实际角度看，2007年我省的一般转移支付方案仍有基数法的痕迹。可以说，这种方案仍是以保证地方既得利益为前提的， 各市县（市） 间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性在扩大。

特别是历年来，关于各市转移支付资金的下达，省一般采取“背靠背”的办法，即只是公布一般转移支付的确定原则、计算公式，而对计算过程、计算结果一直实行一对一，“背靠背”下达的方式，市县间缺乏比较，一般转移支付透明度大打折扣。

关于一般转移支付“背靠背”的作法，我们认为计划色彩过于浓重，既然一般转移支付要体现规范性、公开性、公平性，要对转移支付计算办法、采用的因素等公开，那么较为详尽的计算过程与计算结果也应公开，因为“背靠背”现象一方面会肢解公共财政的职能，另一方面会出现同一个名目多头给钱，重复浪费现象，更容易失去同级财政的监督。所以，实现真正意义上的透明化，不仅可以从根本上避免各市县的盲目攀比，同时可以让各市县从转移支付的确定过程中找差距、找不足，从体制的源头理顺省市县的资金领拨关系。

三、深化地方财政体制改革的对策建议

（一） 建立与完善“抓两头，带中间，分类指导”的财政政策

我省市少县多特点突出， 所以“抓两头，带中间，分类指导”必不可少，应坚持“大稳定，小调整，既不鞭打快牛，也不鼓励落后”的原则，在通盘考虑的基础上，在现行行政管理体制大体不变的情况下，全面实施“乡财县管”，稳步推进“省直管县”改革试点。

可以说按目前的改革实践看，“乡财县管”推进阻力不大，效果明显，而省直管县改革的推进则问题与困难重重，而周边省的经验很值得我们借鉴。如河北省，从省管县的当年起，该省就明确了“两保两挂（联） ”和“三保三联（挂） ”补助和奖励政策。“两保两挂”政策是激励与约束相结合、鼓励贫困县以及经济欠发达市、县（市） 增收节支保平衡的财政政策，目的是解决“吃饭”问题。从当年起，省对70个县（市） 实行“两保两挂” 财政政策， 规定这些县（市） 在确保当年财政收支平衡和完成消化历年累计赤字任务的前提下（两保），省财政的体制补助和奖励与地方财政收入增长相挂钩（两挂）。具体办法是：以这些县（市）当年补助和地方财政收入实绩为基数，从下一年起， 地方财政收入每增长1个百分点，省补助增长0.5个百分点；地方收入每增收100万元，省财政一次性奖励5万元。此政策第一轮执行期3年。3年后，在此基础上，对“两保两挂”政策作适当调整，同时延长实施期限，一定5年不变。

“两保两联”补助和奖励政策是为了鼓励经济发达以及较发达市、县（市）努力做好增收节支保平衡工作，从当年起，省对实行“两保两挂”政策以外的市、县（市） 实行“两保两联”政策，这是一种激励与约束相结合的政策。这些市、县（市） 在确保实现当年财政收支平衡，确保完成消化历年累计赤字任务的前提下，省财政的技改补助和奖励与地方财政体制收入比上年增收上缴额相联系（环比）。技改补助和奖励的联系比例是：地级市及部分县（市）当年地方财政收入2亿元以上的县（市） 为11％和4％，即市、县（市） 地方财政收入增收上缴（环比）100万元，省财政给予技改补助11万元和奖励4万元；其他县（市） 为10％ 和5％ ， 即市、县（市） 地方财政收入增收上缴（环比）100万元，省财政给予技改补助10万元和奖励5万元。3年后，省财政适当加大“两保两联”政策的挂钩力度，增加5个百分点作为技改补助，以加大各级政府技改资金的投入。“三保三联（挂） ”财政政策是对石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、邯郸等六市实行“三保三联”政策，即在“两保两联”基础上，增加“一保一联”。一保所辖县（市）当年财政收支平衡，一联城市建设补助（含市管县经费），联系比例为全市范围内增收上缴省20％部分（环比） 的25％（即5个百分点）。对张家口、承德、秦皇岛、衡水、邢台等五个市实行“三保三挂”政策，即在“两保两挂”的基础上，增加“一保一挂”。一保所辖县（市）当年财政收支平衡，一挂城市建设补助（含市管县经费），挂钩比例为当年全市范围内增收上缴省20％部分（环比） 的25％ （即5个百分点）。

可以说，河北省从省管县当年起实施的“两保两挂（联） ”和“三保三联（挂） ”补助和奖励政策，是以省放权散财为根本举措，省不再集中过量的资金，而是向地方，特别是县市倾斜，突出支持区域中心城市发展，加快城市化进程，推进区域经济协调发展，增强中心城市集散功能。所以，我省的省管县改革的推进，如也能像河北一样配套相关制度，则可以从根本上化解诸多不适，对省市县和谐发展，市、县（市）大力发展经济，开辟、涵养财源大有裨益。

（二） 体制改革须辅以规范化、制度化的财政管理

1.实现补助制度化，减少行政成本。建议把省财政对市县转移支付的工资、专项补助等财政性补助进行归并，统一调整，进一步规范财政行为，减少财政资金分配中的人为因素，有效地防止权力腐败的发生。同时，免除省财政部门每年需核定市县补助额度的工作，各地只要根据补助政策，年初就能测算出补助额，既减少了各级财政的工作量和行政成本，又避免了以往的随意性、主观性，有利于规范化的管理和财政机关自身的廉政建设。

2.继续实施部门预算等各项改革。特别市本级要牢固树立过紧日子的思想，保证重点支出，严格预算约束。部门预算编制仍然坚持从严从紧的原则，除保证法定和政策规定的重点支出的增长外，要严格控制其他一般性的支出，严格控制基本支出的开支范围和开支标准，严格预算约束。同时要继续推进基本支出管理的规范化和科学化，完善定员定额标准体系。针对现行定额标准体系存在的问题和不足，市县两级要发挥基层的实践能动性，积极向省厅提建议，通过上下齐心将定员定额标准体系进行调整和完善，以不断提高预算编制的合理性、规范性和准确性。

3.还财政于政府，提高领导干部理财意识和水平。财政部门是政府的综合经济管理部门，是政府的“管家”，但财政的最终决策者是各级党政领导，其决策是否正确，对当地经济和社会的发展起着举足轻重的作用。因此。我省地方财政部门应注意把握这一特点，积极创造条件让各级党政领导有机会参与财税业务研讨，参加财税理论培训，走上财税讲台，从而提高各级领导的理财意识和理财水平。

（三） 按法定原则划分政府间财权与事权，合理界定地方财政支出范围，明确各级政府的财政支出责任按照公共财政处理政府间财权分配关系理论，公共产品的受益范围是全体国民，则支出责任应属于中央财政；受益范围是区域公民，则支出责任应属于地方财政。对于当前政府在财权、事权划分上不明确、不对等的问题，有必要通过法律来明确。因为财政体制是政府间的利益分配关系，是一种典型的双方法律关系，应由人民代表大会通过立法的方式解决。只有通过法律规定政府间职责之后，财政收支划分和财政体制的确定才有依据。在事权范围明确的前提下，再对支出职责细化，尽可能做到财权与事权对等，以明确各自的责任，减轻因事权划分不明确而增加地方政府的财政负担和支出压力。一般而言，省以下地方政府的事权范围包括社会服务、基础设施、社会管理、地方性文体广事业等。在合理界定政府的财政支出范围和财政支出责任的基础上，按照公共财政要求，调整优化地方财政支出结构，并以部门预算的全面推行、国库集中收付和政府采购等财政管理改革为配套举措，改革支出供给方式，合理确定支出定额，规范财政性资金分配秩序，逐步建立公共财政支出体制，逐步解决财政支出结构不合理造成的“越位”和“缺位”现象。

（四） 逐步建立规范化财政转移支付制度

一是省级政府要集中一定的财力增强宏观调控能力，并安排适当比例用于转移支付。二是要在均等化转移支付为主体的前提下，立足现代化发展目标，采取总体设计、分步实施的办法，明确均等化服务的项目和各个阶段应该达到的水平。专门设立一些有利于欠发达地区与发达地区统一起跑线的基础性公共项目，如城市基础建设、公共卫生、文化体育设施、义务教育等基础设施专项拨款，以缓解欠发达地区公共产品的供求矛盾，从而有利于欠发达地区财政在过渡期实现其特殊政策目标。三是要改进转轨过渡期转移支付的技术办法，简化转移支付形式。明确财政部门为转移支付唯一的实施主体，取消系统内转移支付做法，上下级政府部门之间往来的专项资金应当一律纳入财政转移支付，由财政安排到具体的支出部门，并纳入部门预算表，接受同级财政和同级审计的监督。四是建立市县级政府支出的评价监督和考核指标体系，设计一系列指标评定各地的财政能力和基本公共需要，采取因素法而不是基数法，并遵循公开、公正的程序，科学合理地分配转移支付资金，加强转移支付资金和专项拨款的管理。五是把省财政转移支付与欠发达市政府完成的职责任务挂起钩来。如工资发放、社会保障（包括城乡低保、农村“五保”和城镇“三无”人员集中供养、贫困家庭子女入学、农村医疗等）、生态环境建设、法定增长任务等。同时，要坚持激励与约束并举，充分考虑欠发达市的特殊性，市本级不再对城镇土地使用税和耕地占用税参与分成。考虑体制改革后地方财政体制收入减少的实际，按照欠发达地区的落后程度决定一般性转移支付，区别对待，为把欠发达地区培育成新的经济增长点发挥财政政策应有的作用。

（五）调整优化地方产业和税源结构，加大财源建设力度，努力培植财源体制的博弈，实质上就是财力的博弈。因此，发展地方经济才是解决财政体制的根本点和落脚点。在发展地方经济的同时，调整和优化地方产业结构及税源结构十分必要。一个地方经济发展程度关系到地方财政收入和可用财力的增长，但与地方经济产业结构与税源结构有直接关系，这是分税制财政体制下地方可用财力的组成结构决定的。同一经济总量，同一财政体制，不同经济结构导致中央与地方的收入分配不同。因此，欠发达地区在接受发达地区产业转移来发展地方经济的同时，要十分注重当地产业结构的调整和税源结构的优化，否则会造成财政收入增长的大起大落。财政部门要充分运用“四两拨千斤”的理财机制，在公开、公平、公正、透明的前提下，根据国家产业政策，结合欠发达地区实际，大力支持重点产业和重点行业的发展，积极引导和调整产业结构，培植开发新财源，稳定税基，壮大财源实力，巩固财政收入稳定增长的基础。

就我省实际看，现在市县政府大宗收入是营业税，而从前景来看，应该注意发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种，是非常稳定的税源，“ 跑得了和尚跑不了庙”，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值， 每隔3-5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大。现在我国税收盘子中间，不动产税还是一个很小的部分（不超过税收总量的5%），对于外资企业征收统一的房地产税，对于内资企业是房、地分开的，而且没有充分考虑地段的因素，没有几年重评一次税基的规定。市场经济国家的经验我们可以借鉴，应逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素，每隔几年重评一次税基。这样，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。在市场经济条件下，地方政府应该看重的是优化投资环境，使辖区里的繁荣程度提升，房地产不断升值，同时也可以扩大自己的税源，进而形成稳定的大宗的财政收入来源。这是“一级税基”原则用于基层政府层次所应该把握好的一个非常重要的方面。

此外，地方非税收入的合理化、规范化，也是一个重要的配套事项。作为正税的必要补充与辅助，规费、地方公共品使用者付费和为地方公共事务所需的一次性集资，都应当规范地针对不同事项各归其位，在公共财政制度中通过公共选择程序来做具体的取舍、决策和监督。