摘要:预算平衡原则作为各国预算法律制度遵循的基本原则，是约束政府盲目扩大财政赤字、促使政府加强财政管理、改进财政收支结构、预防通货膨胀、促进社会经济健康持续发展的重要标尺。而现行预算法在体现这一原则时存在不足之处，有待于在公共财政框架下，对于预算平衡原则的内涵予以完善，以使其作用得到有效发挥。

关键词:预算平衡原则; 公共财政; 内涵完善

预算法作为调整国家在进行预算资金的筹集取得、使用分配以及监督管理等过程中所发生的社会关系的法律规范，成为财政法最重要的部门法，预算法的完善是公共财政建立和完善的关键步骤。1994 年3 月22日，第八届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国预算法》( 以下简称《预算法》) ，对于预算法律制度的建立与规范起到了十分重要的作用。预算平衡原则作为各国预算法律制度遵循的基本原则，是约束政府盲目扩大财政赤字、促使政府加强财政管理、改进财政收支结构、预防通货膨胀、促进社会经济健康持续发展的重要标尺。而现行预算法在体现这一原则时存在不足之处，随着社会经济发展与我国国情需要的变化，对于预算平衡原则内涵的认识有待作出完善，以使其作用得到有效发挥。在预算法的修改已被纳入了全国人大的立法规划的背景下，本文拟从预算平衡原则出发就我国预算法的完善作初步探讨。

一、预算平衡原则概述

( 一) 预算平衡原则的提出与发展

预算平衡，又称预算收支平衡，是指在一定时期内，政府的预算收支应当保持平衡，收入与支出相符的状态。预算平衡原则是贯穿于预算编制、审查批准、执行以及监督等预算法制全过程并指导预算法制进行的根本性准则。财政收支作为国家履行其职能的基础性环节，与一定的经济发展阶段存在密切联系。因而，作为财政收支指导思想的预算平衡原则在范围和时间上经历了一个逐步扩展的发展过程。

二战前，西方国家一直奉行亚当·斯密1776 年在《国富论》中体现的年度预算平衡原则，认为预算赤字会引起债务，会促使政府的挥霍浪费，耗费社会的资本金，并给子孙后代造成负担。1939 年大衰退的爆发，动摇了西方经济学家对自由放任的市场经济内在稳定机制的信念，把政府干预经济提上了议事日程。反映在预算准则上，就是所谓“周期预算平衡论”的产生，一直到20 世纪70 年代止，都作为正统预算理论。周期预算平衡论主张财政发挥反经济周期的作用。在经济衰退时期，为了消除衰退，政府应该减少税收，增加支出，有意识地使预算形成赤字; 在经济繁荣时期，政府应该增加税收，紧缩开支，有意识地使预算形成盈余。这样，从整个经济周期来看，繁荣时期的盈余可以抵消衰退时期的赤字，尽管从年度看财政预算是不平衡的，但从一个经济周期看财政预算是平衡的。许多西方国家在经历了70 年代的经济“滞胀”后，在90 年代前后又回到预算收支本身来寻求支出控制的标准，重新树立预算平衡的观念。

有的国家明确规定了预算平衡原则，如德国《基本法》第110 条规定了“预算必须收支平衡”。也有国家虽然没有明确规定预算平衡原则，但也在平衡预算的约束下编制和执行预算的，如预算平衡被认为是美国财政宪法的当然组成部分: “预算体系是平衡收支的一种方法，我们的宪法要求一个平衡的预算”，其实质是“收入、支付必须同步控制”。美国国会于1985 年通过《平衡预算与紧急情况赤字控制法》，对财政支出增加和收入减少实行控制，以便在1998 年实现预算平衡，后又将这一期限延长至21 世纪初。我国《预算法》第三条、第二十七条、第二十八条中明确确认了预算平衡原则。

( 二) 预算平衡原则之内涵界定

作为对政府财政收支活动的指导性原则，预算平衡原则应当包含以下几方面的内涵:第一，财政收支平衡具有真实性。在财政实践中，预算收支平衡，可能是真实的平衡，也可能是不真实的，即虚假的平衡。例如通货膨胀现象的出现，可能会导致以货币所表示的财政收入额中，有一部分是没有物质保证的收入。另外，《预算法》规定，在预算编制中，各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应，按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据等。真实性是预算实现收支平衡的基础。

第二，财政收支平衡具有整体性。事实上，预算平衡是一种理想状态，是一种参照系，现代世界几乎没有能够较长时期保持年度财政收支平衡的国家。只强调年度财政收支平衡是片面的，政府预算收支应当立足于实现整体性平衡。预算的整体平衡包括两方面的含义: 一是各级政府之间预算和部门、机构预算的整体平衡。政府预算实际上是由部门、机构预算综合汇总而成的，有时从整体预算的安排上看是平衡的，但却会因为部门、机构的预算盈余和赤字而出现不平衡，这就必须采取一定的融资渠道加以改变，否则，可能会因为部门、机构之间存在的盈余和赤字致使政府预算的平衡难以确定。二是预算安排应该考虑经济状况进行整体的平衡。预算平衡是国民经济总量平衡的重要组成部分，一方面预算收支影响着社会总供求关系及其结构的平衡，另一方面如果国民经济发展失衡，政府预算平衡的难度会加大，甚至根本就缺乏预算平衡的客观性。

第三，财政收支结构具有合理性。［4］( P49) 财政收支结构是财政收支具体形式与渠道的总体构成。在市场经济体制的环境中，现实社会存在着不能通过市场得以满足或者通过市场解决能令人满意的人类需要——社会公共需要。要满足社会公共需要，就需要政府提供所谓的公共物品或服务。要提供公共物品或服务，政府就需要花钱。政府要花钱，就需要向消费公共物品或服务的社会成员收钱。政府能够获得民众无偿的财产让渡，正是因为它可以承担个人以及市场所不能的社会公共职能。只有财源结构的合理化和实现财政分配的社会基金结构合理化，才是保证预算平衡的前提，也是预算平衡的真正意义所在。

预算平衡原则，强调收入与支出在一定期限内的相对平衡，要求政府通过合理安排收支结构，在积极发展经济、扩大税源、增加财政收入的同时，不断优化支出结构、满足民众的公共服务需求，即达到财政支出效益最大化的目标。无论是盲目扩大财源而不重视对公共服务的支出安排，还是赤字过大而不注重财政收入管理的行为，都是不符合预算平衡原则的，应当予以纠正。因此，预算平衡原则并非仅仅是字面上的“平衡”，而是将“取之于民，用之于民”的“取”与“用”统一起来，符合公共财政要求的平衡原则。

二、预算平衡原则实现所面临的问题

( 一) 预算收支范围不完整，预算平衡的真实性难以保障

我国目前的财政预算收支数字中并不包含预算外收支，这种情况下的预算平衡只具有形式意义。我国预算外资金形成于新中国成立之初的1958 年，就其内涵而言，一般指机关事业单位为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的游离于国家一般预算以外的各种财政性资金所形成的收支。预算外资金本是作为预算资金的补充而存在，体现地方和部门在具体负责事项上的灵活性。

然而，改革开放以来，预算外资金却飞速膨胀，特别是近十年来，土地收入成了各地政府最大的预算外资金来源，在分税制改革之后，由于地方税源的减少，预算外收入更是成为地方政府的重要收入来源。在很多地方，以土地收入为主要来源的预算外收入甚至超过了预算收入，形成了地方主要依赖预算外收入的怪异格局。［5］由于预算外资金在制度设计上的问题，全国预算外资金的四大组成部分中各级政府部门的行政性收费每年有近1 万亿元，社保基金全国约有8000 亿元，地方政府土地收入每年约有5000 亿元，加上国有资本收入，一共少2万亿元的资金游离于人大的监督和控制之外，属于政府可以自由支配的范畴。［6］

( 二) 财政赤字与地方负债严重，预算平衡的整体性难以实现

《预算法》第二十七条规定: “中央政府公共预算不列赤字。”第二十八条规定: “地方各级预算按照量入出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，为弥补财政减收增支形成的缺口，我国财政赤字呈现出增长的态势。例如2009 年中国财政赤字扩增至9500亿元，是自1949 年新中国成立60 年来最高额度的财政赤字，与2003 年历史最大规模赤字相比，在绝对量上增加近200%。另外， 9500 亿元赤字通过相应增加国债发行规模弥补缺口，其中7500 亿元国债用于弥补中央财政赤字缺口，另外2000 亿元国债为中央代地方政府发行，这也是继1998 年之后中央财政再度代地方发债。［7］

以上数据凸显出财政赤字与地方负债问题对于预算平衡原则所带来的挑战。赤字表现为政府支出大于政府经常性收入，长期赤字预算会导致债务规模失去控制，使政府陷入“债务危机”，在缺乏充裕的社会储蓄资金和丰富的社会商品的条件下还可能使经济出现“滞胀”局面。而地方负债问题，尤其是地方政府通过各种融资平台公司所获得的“隐性债务”，不仅使得中央与地方的预算平衡难以保障，更加大了市场的金融风险。

( 三) 政府的社会公共职能承担不足，收支结构的合理性难以体现

公共支出按政府的职能分类，也就是按政府支出的费用类别分类，可以分为投资性支出、教科文卫等事业发展支出、国家行政费用支出、各项补贴支出和其他支出等。过去10 年来，中国财政收入大幅增长， 1999 年的财政收入刚刚突破1 万亿元，到了2007 年超过了5 万亿元，2008 年则达到61316． 9 亿元，同比增长19． 5%。财政收入占GDP 的比重也由1995 年的11． 7%上升到2008 年的20． 39%。可以说，中国已有相当的财力来承担社会公共职能。但是，长期以来，中国的公共支出结构不合理，行政管理支出占据最大比例，文教卫生社会保障支出比例尽管增长较快但低于行政管理支出。在1982 年至2005 年的历年财政支出中( 含预算内与预算外) ，行政管理支出在2005 年达10378． 44 亿元，占当年财政支出的26． 49%; 文教科学卫生社会保障支出2005 年为8953． 36 亿元，占当年财政支出比重为22． 86%。无论从绝对数额还是增长幅度来说，都低于行政管理支出。［8］

三、公共财政框架下预算平衡原则的完善

公共财政指的是国家为市场提供公共服务的分配活动或经济行为，它是与市场经济相适应的一种财政模式或类型。［9］( P28) 公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，具有非排他性和非竞争性，同时也区别于个人消费。市场经济政府预算制度的实质性内容包括: ①所有的政府收入都必须以国家最高权力机关( 如议会) 通过的法律为依据。②除某些特殊的例外，所有的政府收支都必须纳入政府预算。③所有的政府收支都必须得到国家权力机关的批准。④除某些例外，所有的政府收支都必须向社会公开并接受监督。⑤国家权力机关审查通过的政府预算具有法律效力，政府及其官员必须严格遵守，否则将受到法律的追究，等等。［10］( P218)《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也强调要“推进财政管理体制改革。健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”。

预算是国家权力分配与制衡的体现，在整个公共财政体制中居于十分重要的地位。本文依据公共财政所包含的法定性、完整性、严格性、公开性、权责统一等内涵，并针对上述提到的问题，试图对预算平衡原则的内涵进行完善与重构，使得预算平衡原则得到更好地坚持与实现。

( 一) 以预算管理的完整性保障预算平衡的真实性

根据1996 年颁布的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》的规定可知，我国对于预算外资金的管理与监督模式，实际上是一种典型的行政内部监督: 人大仅仅对预算外资金的使用情况实施监督，而不是对其征缴的合法性本身进行监督; 政府的内部监督实行的是以财政部门监督为主，多个部门齐抓并管的方式，由于预算外资金事关行政机关自身的利益，这种方式显得软弱无力。解决预算外资金问题的方法是: 统一预算内外资金，实行全口径预算管理。我国大量的预算外资金实际上可以分为两类。其一是为社会提供公共产品的行政性收费，如法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等。对于这部分资金应该通过税费改革逐步全部纳入预算管理。其二是具有公共职能的行政职能部门通过市场经营活动所取得的服务性收入。对于提供的服务不属于法定的公共职能的那些行政部门可以通过机构改革，转换为企事业单位，其所获得的资金通过依法纳税进入政府财政预算。正如孟德斯鸠在《论法的精神》中曾指出: “一条永恒的经验是，任何掌权者都倾向于滥用权力; 他会一直如此行事，直至受到限制。”预算外资金的存在，成为扰乱公共财政预算的制度根源之一。只有把政府实际控制的预算内外的全部收支都纳入预算之内，谈论预算平衡问题才真正有意义，也才能使政府的财政行为受到权力机关的全方位约束。

( 二) 以长期平衡的理念实现预算平衡的整体性

在某一特定年份里的预算收支平衡并不一定意味着整体的预算平衡，年度预算平衡的缺陷在于，在经济波动期对经济动向的调节具有非经济性，会强化经济周期性波动的幅度。与年度预算平衡相对的平衡原则是长期平衡。长期平衡观念并不完全等同于周期平衡，周期平衡依据的是经济的周期性波动，但周期平衡的期间确定存在困难，由于它不是定期出现的，过去周期的长度和振幅只能作为粗略的参考，因此预算周期的长度也难以预定。长期平衡需要对整个经济的发展情况作出预计，具有计划性和渐进性特点，减少因目前利益与长远利益所导致的判断与决策的错误。因为在内容上将年度预算归入多年预算中，便于在预算年度之间进行比较，使年度预算的编制更加符合经济发展的趋势，为改进政府收支不可控制性提供便利。确立长期平衡的理念，即一定经济期间的收支平衡，有利于实现各级预算整体收支平衡。在一个经济周期内保持收支平衡，就意味着有些财政年度会出现财政赤字，而另外一些财政年度会存在财政盈余。如果要在不同的财政年度之间调整财政收入，可以借助发行政府公债来实现。［11］由年度平衡、周期平衡过渡到长期平衡的理念，有利于正视赤字与地方债务问题，通过完善财政收支体系、严格预算执行程序、健全财政转移支付制度等实现预算平衡的整体性。

( 三) 以财政支出的公共性体现收支结构的合理性

财政支出的实质，是政府活动的成本。或者说，是政府履行职能的代价。预算的一支一收之间的联系纽带，应当且只能是社会公共需要。在财政收入大幅度增长的情况下，政府应当承担更多的社会公共职能，同时降低行政管理支出。除一般性行政支出过高的问题外，中国财政支出的另一个突出问题是，基本建设支出占比较高。长期以来，基本建设支出占中国财政总支出的比例一直很高，这也是财政参与和干预投资行为的表现之一。大量财政资金转化为资本而不是投向公共服务领域，是中国财政的一大特色。特别是2008 年底以来，为应对国际金融危机的影响，中国开始实施积极的财政政策，启动了到2010 年为止总额4 万亿元的财政刺激计划。在4 万亿元新增支出中，基础设施建设支出所占比重最大，规模达到1． 5 万亿元。［12］增加民生支出是大势所在，基础农业、基础教育、公共医疗和社会保障，无一不需要投入大量资金。中国财政目前的问题不是要不要向民生领域投入，而是如何合理地进行系统的制度设计，使财政支出效益最大化地投入民生领域。这种投入是建立在注重财政支出结构的调整基础之上: 降低行政性支出，约束政府“公费消费”; 在完善基础设施建设的同时，减少经营性投资，“让利于民”; 完善卫生、教育、就业、住房保障，提高民众的生活水平，以此促进内需的扩大和经济的持续增长。只有让民众享受到财政收入增长的利益时，预算的平衡乃至于经济的发展才有意义。

结语

根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》( 财预［2010］88 号) 有关要求，从2011 年起，除教育收费纳入财政专户管理外，其他预算外资金全部纳入预算管理。此举意味着从2011 年开始，财政管理进入了全面综合预算管理的新阶段。而2011 年3 月5 日，《预算报告》开始在两会上进行审议，教育支出、社会保障和就业支出以及医疗卫生支出的预算额超过了财政支出的整体增幅，反映了政府改善民生，促进经济发展方式的转变，推进结构优化的决心。预算管理的完整性有望实现，预算支出的公共性也得到前所未有的重视。预算平衡原则的完善，不仅仅是我国经济建设和社会发展的实际需要，有利于政府更好地提供公共产品和进行宏观经济调控，更有利于推进公共财政体制的建设与完备。

参考文献:

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