[ 摘要] 现行的预算法自1994 年制定并执行以来, 越来越不适应国家的宏观调控, 修改预算法, 完善我国预算法律制度, 就显得非常重要。文章阐述了现行预算法存在的问题, 针对性地提出修改预算法的若干建议, 认为应加快中央财政及地方财政部门预算改革, 建设综合性政府预算, 建立预算编制与执行相分离的预算管理体制, 完善预算法律责任, 赋予地方政府发债权。

[ 关键词] 地方财政; 预算法; 制度建设

1994 年3 月22 日, 全国人大二次会议通过了中华人民共和国预算法, 这对于强化预算的分配和监督职能, 健全国家对预算的管理, 加强国家宏观调控, 起到了十分重要的作用。但近年来国家审计署披露的预算违纪违法现象屡禁不止, 致使预算应有的权威性受到了极大损害。究其原因, 与现行预算法存在诸多缺陷不无关系。鉴此, 修改预算法, 以完善我国预算法律制度, 就显得迫在眉睫。

一、现行预算法存在的问题

( 一) 我国法与法之间的协调不够

随着财政支出预算的日益刚化, 出现了预算法与其他法不协调的现象。预算法明确规定: 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字, 但是我国的教育法、农业法、科技进步法等其他法律、法规对教育、农业、科技等投入在财政支出中所占比重都有明确的规定。在地方当年新增财政十分有限的情况下, 财政部门往往处于有政策无资金的两难境。

( 二) 政府集预算编制权与执行权于一身

政府财政部门集预算编制权与执行权于一身的做法存在极大缺陷。第一, 财政部门既负责预算执行, 又负责预算编制的具体工作, 不符合分权制衡原则。第二, 预算编制是一项专业性、技术性极强的工作, 涉及本区域经济社会发展各个方面, 而预算由政府财政部门独家编制, 难免因考虑欠周全而使得其不具有科学性。第三, 财政部门集预算编制权与执行权于一身, 有可能掩饰其在预算执行过程中发现的预算编制疏漏甚至失误。第四, 基于政绩等方面的考虑, 政府也有可能要求财政部门在编制预算时有意保留, 为预算执行提供方便。

( 三) 预算执行存在法律空档

我国预算年度采用的是历年制, 即从每年的1 月1 日至12 月31日, 政府新年度的财政活动从公历年初就已经开始,但我国新年度的各级政府预算草案却要等到3 月份前后召开的各级人代会通过以后才能上升为法律性文件。这就意味着在我国每一个预算年度中, 有三个月时间政府进行财政活动没有法律依据, 即出现了法律空档。这一问题大大降低了我国政府预算的法定性程度, 从而助长了各级政府先斩后奏的支出冲动。

( 四) 预算监督乏力

预算法中涉及预算法律责任的条款仅有三条, 法律责任规定过于简单, 未就预算监督的主体、原则、范围、内容、程序等做出详细规定, 责任不明、惩治不严, 法律约束力弱, 影响其贯彻和执行。而面对预算实践中出现的各种问题, 往往难以进行责任的追究。预算活动的每一环节都直接涉及财政资金的分配和运动, 因此, 预算管理的每一个环节都有着重大的责任。但预算法对法律责任规定得太少, 面太窄,起不到真正约束的作用。对许多情况下执行预算法的单位或个人, 因没有相应的法律责任规定而无法追究。因此,预算法实施以来,不按预算法规定办事的情况时有发生, 使预算法形同虚设。

( 五) 地方政府举债不在预算中反映, 造成债务监督失控, 成为财政的隐性风险

虽然预算法第四章第二十八条规定: 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律与国务院另有规定外, 地方不得发行地方政府债券, 但地方政府债务问题已经成为不争的事实。各级地方政府通过向银行贷款或各类以公司名义借钱、代发债券等途径筹集资金,由财政提供担保, 形成一些地方政府债务, 且游离于预算管理之外, 脱离了财政监督与管理, 已形成了潜在的财政风险。

二、预算法的修改建议

( 一) 加快中央财政及地方财政部门预算改革, 建设综合性政府预算

部门预算不能解决政府理财的所有问题, 需要一个部门预算和功能预算有机结合的综合性政府预算。政府可以根据工作重点制定转移支付的支持重点, 对财力可控空间小的的财政, 在部门预算逐步到位的情况下, 政府编制预算的重点应当从部门预算调整到提高政府统筹安排资金上, 根据政府工作规划, 制定下一年度工作重点和政府的中长期规划,使其在预算时得以充分考虑, 以解决有政策无资金问题。

( 二) 建立预算编制与执行相分离的预算管理体制

建立了预算编制、执行和监督分权制衡的机制, 达到财政资源的有效、公平的使用, 实现权力机关之间的相互制衡,设置直接向国务院负责的独立的预算编制机构, 实现预算编制权与执行权的分离。为了实现预算编制的民主、科学, 可以考虑将该预算编制机构确定为预算编制委员会, 审核并汇总编制各部门预算, 由财政、发改委等政府部门以及专家学者共同组成。财政部负责具体执行预算; 预算的监督则由人大会同审计署负责。这样, 预算的编制、执行和监督就分别由不同的机构负责, 唯此, 预算制度不但对财政具有严密的控制, 且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具, 以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益。

( 三) 建立临时预算制度

为解决我国预算编制因采取历年制而出现法律空档,不少学者建议采用跨年制。我们认为, 如果采取跨年制,将会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整, 成本也会因此大幅度增加。故跨年制不符合我国实际。相反, 我国应该适当借鉴部分西方国家的实践经验, 编制临时预算来作为正式预算通过的代政府预算。

( 四) 完善预算法律责任

一是研究确立预算案不获通过情况下的宪政责任。宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应, 二是修改预算法时, 对预算实践中出现的各种违法行为加以列举规定, 并设置具体的行政法律责任条款。

( 五) 赋予地方政府发债权

地方政府发债融资在市场经济发达国家是一个相当普遍的现象, 而且已有相当长的历史。按照国际惯例, 地方政府发债是国家公债制度的重要组成部分, 在以规范的分税制为基础的分级预算管理体制下, 举债权是地方政府不可剥夺的权力, 这是实行分税制的国家长期实践得出的一条重要结论。

我国1994 年的财税体制改革, 初步建立了分税制的基本框架,为正确处理市场经济条件下中央和地方关系奠定了基础。根据分税制条件下财权和事权划分的原则, 地方政府应该获得发债权, 以满足其行使份内事权的需要。为控制风险, 可以明确地方公债在发行主体资格、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、债务资金的投入方向上的选择。