摘要：依据国际通行经验，地方债是地方政府进行基础建设的重要融资工具；从现实条件看，发行地方债是应对金融危机、解决我国地方政府债务困局的战略选择。但是，看似与通行经验和现实背景相容的制度安排在实践中却面临着多重制度的冲突。本文将通过地方债发行的合理性的理论阐述，发达国家地方债的成熟经验介绍以及我国在进一步发展地方债时所面临的自身制度冲突三个方面进行探讨，最后本文认为执行层面的问题解决才是下一步理顺我国地方债制度的关键因素。

关键词：地方债；地方财政

一、引言

2009 年2 月17 日， 十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009 年地方政府债券的报告》，次日，财政部下发了《年地方政府债券预算管理办法》2009 年3 月30 日，新疆成为首个发行地方债的省级政府，标志着我国地方政府债券开闸放行。此后，财政部又接连制订下发了《关于做好发行2009 年地方政府债券有关工作的通知》、《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算方法》等制度性文件，对地方债券的发行方式、使用范围、监督管理等工作做出了明确的规定。

地方债破冰，是当前我国扩大内需，保持经济增长的重要举措之一；推进地方债发展更具有建立合理的财政管理体系，提高资源配置效率的战略意义。

二、发行地方债的理论解释

根据公共财政理论，公共财政是政府为公共产品提供资金保证的财政分配模式。在公共财政模式下，无论是全国性公共产品，还是地方性公共产品，政府要履行其提供公共产品的职责就必须首先为其融资。那么融资的来源是什么？

从时间的维度分析，对效益只局限于某一个财政年度的公共产品，如行政服务，通过与其时间相匹配的税收来筹集是地方政府的最佳选择。而对受益期及于多个财政年度的公共产品，如基础建设，由于其初始投资大，前期回报慢，受益期限长的特点，因此其成本就需要在整个受益期内进行分割，由各受益期的人们分别承担。地方债务融资，特别是中长期债务融资的一个重要特征就是其发行期和偿还期有间隔，这正好符合将成本负担向后递延分担的要求。

从空间维度分析，区域性公共产品和服务，具有特定的服务和受益对象， 即只有生活在某一地区内的公民才能从中受益，只有该区域的地方政府才更了解地方公民的偏好。所以，由地方政府提供区域性公共产品和服务具有比较优势（Stigler,1957;Oates,1972）。该理论的精髓在于详细的解释了为何应赋予地方政府合适与合意的自主决策权与相对独立的财权，而上述条件的存在又形成了地方政府具有举债权的法理基础。

三、发达国家地方债的成熟经验概述

本文选取了同样进行了分税制改革的美国、日本、法国三个国家作为样本进行概括总结，得出三个成熟的地方债发行国家所具备的共同特点。

1.地方债用途明确。在美国，地方政府利用债务融资弥补财政赤字被严格禁止，地方政府债券融资主要用于以下方面：基础产业投资，主要是农业、能源、交通等资本项目建设；兼有公共投资和商业投资特点的公共设施项目投资，包括文教、卫生、城镇基础设施建设等；支持并补贴私人活动，如私人住房抵押贷款、学生贷款等；用于履行政府的养老金福利责任。日本《地方公债法》在规定“地方政府的财政支出必须以地方公债以外的收入作为财源”的基础上，规定某些支出（原则上是建设性支出）可以以地方公债作为财源。在法国，各级地方政府无论是采取向银行借款还是对外发行地方债券的形式，所筹集的资金都只能用于投资或建设地方公共工程，不能用于弥补政府经常性预算缺口。

2.地方债偿还机制明确。在美国，当收入来源不足以偿付债务时，地方政府可以提高税率，若仍不能偿还则可与债权人直接协商。若仍不能摆脱危机，就依照联邦破产法，由发债政府设计和解协议并提出自愿破产请求。在日本，中央政府不允许地方政府破产，宪法规定，即使地方政府财务状况严重恶化也仍然需要偿付债务。在现有的预警体系下，实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率、未来债务负担率4 项指标中一项突破限额，就需要在中央政府的严格监管下制定财政重组计划。在法国，各级地方政府的自律性很强，很少出现地方政府因对外负债“过滥”和滥发债券形成地方财政破产的情况。但是，一旦出现地方政府不能到期偿还、政府运转不灵的情况，则由法国总统代表各省省长直接执政，原有的地方政府和地方议会宣告解散，其债务由中央政府先为代偿，待新的地方议会和政府经选举成立后，通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府先行代偿的垫付资金。

3.监督体制严格。美国主要通过两个机构负责对地方债进行监管， 一个是美国证券交易委员会市场监管部的地方债办公室；另一个是美国地方债规则委员会。美国证券交易委员会主要根据反欺诈原则进行事后监管，而美国地方债规则委员会作为地方债的行业自律组织，承担了制定地方债规则的主要责任。在日本，会设立专门的地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，监察委员会委员会将审计结果整理形成一份报告提交国会，对于审计过程中发现的问题提出建议，虽不直接形成处理意见，但通常监察委员会所提建议一般很受重视。在法国，中央政府对各级地方政府的负债和财政运行情况的监控，主要有以下五个方面：议会的监控，审计法院的司法监督，财政部的监控和管理，财政部派驻各省、市镇的财政监督机构的监控，金融监控。在严格的监管体制下，地方政府对举借外债十分谨慎。

四、我国发行地方债的现实制度冲突

（一）法理基础缺失

1995 年年开始实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平