预算是一国财政的收支计划，是财政制度的核心，是一国民主进程的晴雨表，也是民主理论最有效的检验平台。预算的全面性、公开性和透明度，以及权力机关在预算决策、执行、监督和审查过程中的权力大小，无不反映一国民主程度。而预算体制在多大程度上反映人民对公共产品的偏好和需求，则不仅反映该国政治的民主程度，更能反映特定的民主理论在反映民意和监督政府受托责任的能力。参与式预算能够强化政府受托责任，提高公民参与政治的积极性和能力水平，促进公民偏好和需求在预算中的真实反映。
一、参与式预算的概念与起源
参与式预算，指的是通过预算过程引入公民利益表达机制，加强政府在预算决策、执行、审查和监督过程中政府受托责任，从而实现财政资源配置的效率和公平。参与式预算发源于20世纪80年代的巴西。其最初目的是将普通民众吸纳到公共决策过程之中，通过民主参与促进公共资源的公平分配，激励行政体制改革，促进社会公平。之后，这一模式逐步扩散到北美、欧洲、亚洲等国家和地区。近年来，中国的地方政府如温岭和无锡等也正在进行这样的试验和改革。由于选举体制本身的局限性，很多发展中国家和转型国家，在发展有效选举体制方面困难重重，为发展公民社会参与预算过程提供了理论和现实的基础。
二、参与式预算的理论基础
预算法律制度是一国民主政治的主要组成部分，见证了国家民主进步的过程。17世纪英国，资产阶级组成的议会经过长期斗争编列了第一个国家预算且获得政府财政收支计划的审批权，并于1832年，通过法律形式使预算制度法制化。其后资本主义国家争相效仿，到20世纪，绝大多数国家建立了国家预算制度。
参与式预算以参与式民主和协商民主为其理论基础，一个解决参与的范围和广度问题，一个解决参与的性质与深度问题。当代精英民主在政治生活中存在几个非常关键的问题：（1）个人自由的压制。（2）社会政治生活中普遍存在的不平等。（3）对微观层面上民主的忽视。
现代精英民主政治之下，官僚机构膨胀、预算支出难以控制、政府大肆举债、预算资金分配不公、财政资金运用效率低下等问题在各个国家的普遍存在，正是精英民主政治局限性的体现。
正是出于对当代主流民主理论的不满，参与民主理论得以产生。佩特曼总结指出，“真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。”参与民主有着悠久的历史，从古代雅典的民主观念到卢梭的参与民主思想，到1960年阿诺德.考夫曼首次提出“参与民主”概念，再到1970年卡罗尔.佩特曼《参与和民主理论》一书的出版，才标志着参与民主理论的正式形成。
参与民主理论在20世纪后期的重要发展，是“协商民主”理论的兴起。协商民主是公共协商过程中自有平等公民通过对话、讨论、审视各种相关理由而赋予立法和决策合法性的一种治理形式。约瑟夫.毕赛特早在1980年就在其《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用了“协商民主”的术语，主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。参与式预算以参与民主和协商民主为理论基础，强调预算过程中的公民参与和不同利益主体与政府之间的相互磋商，作为代议制民主的补充，可以一定程度上避免上述情况的发生。
三、参与式预算法律关系分析
（一）参与式预算的主体
参与式预算强调公众联合统一的参与行为，旨在通过公民的广泛参与，促进预算的科学性、合理性和合规性。笔者主张参与主体应当包括以行政区划为基础直接选举产生的公民代表和职业互助性质社会组织推举的成员代表共同构成。
1.公民参与权的法律依据
在宪法层面我国宪法规定人民管理国家各项事业必须通过人大进行，公民参与预算过程意味着对宪法关于人民权力行使方式的突破。然而尽管缺乏宪法依据，参与式预算在一些地方推行已近10年，并且取得良好的社会经济和政治效应。立法机关应当顺应潮流，适时将此项改革纳入立法计划。
在法律层面，我国现行《预算法》是1994年颁布实施，目前《预算法》修订草案虽几易其稿，却始终未能顺利诞生。此次预算法修订目标是建立符合公共财政理念的公共预算制度。为促进在政府预算行为的合法性，同时政府提供的产品符合公民对公共产品的偏好和需求，有必要引入参与式预算制度作为补充。
地方层面，应当鼓励实施参与式预算改革的先行地区适时加快规范性文件的制定。浙江温岭市“民主恳谈”的主要依据《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定（试行）》，也是在温岭市“民主恳谈”推行了八个春秋之后才制定的。
2.公民代表的选举条件和程序
以各级行政区划为基础直接选举产生的公民代表是参与式预算的重要主体。能够参与预算过程的公民或者公民组织，应当依法获得中华人民共和国国籍，或者依照我国相关法律法规设立并且获得相关部门的登记或者备案，具有法定形式要件。参与式预算，实际上是一种利益表达机制，来使得预算能够体现公民和公民组织对公共产品和服务的需求。因此要求公民和公民组织对财政资源具有抽象的密切联系。这种关联通常是以地缘为核心，一如中央财政的利益相关者为全体公民，而地方财政的利益相关者则为地方居民。利益相关者的判断不应当以纳税作为标准。公共服务均等性要求公共产品和服务的提供不应当与税收相挂钩，这样才能保障各地公共产品和公共服务水平的一致性，才能保证不同人群都能均等享受公共产品和公共服务。作为利益表达机制的参与式预算，在确定利益相关者时，就不能以纳税为标准。利益相关者的判断以户籍所在地和注册地为主要标准。这与基层民主选举人的标准具有一致性，村干部和县人大直选时，户籍在本地而除外务工的人群仍然具有选举权。而公民组织或其分支机构，应当在本地民政或者其他相关部门登记备案，才具有参与本地预算过程的资格。但户籍所在地和注册地不应当是唯一标准。实际上经常居住地提供的公共产品和服务对自然人的影响巨大，当自然人的户籍所在地和经常居住地不一致时，一般应当认定两地均具有利益相关性。
3.社会组织参与预算条件及席位
社会组织能否参与预算过程，在预算过程中能占有多少席位，取决于该社会组织的代表性，即它所代表或惠及的人群。可以用公民组织成员的数量、涵盖地区，以及惠及人群的数量和受益人的一般性作为主要指标。社会组织服务对象和成员范围往往不确定。笔者主张以职业为基础确定参与预算制定的社会组织数量，如农会、工会、教师联合会、个体工商户联合会、中小企业联合会、学生会、退休职工、妇女联合会等，再按照成员数量确定席位多少。为此，我们必须尽快制定社会组织法，为社会组织发展营造良好法制环境，夯实参与式预算的基础。
（二）预算参与权分析
1.知情权
知情权包括消极的通过网络、报纸、电视广播等大众传媒或者政府信息发布或者信息布告等方式，获取与提案、修改、决策、质询相关的财政信息的权利和积极的依据《信息公开条例》向政府及有关部门申请获取相关财政信息的权利。公开信息包括财政收支详细信息、项目报告、财政预决算报告、审计报告等。知情权是公民代表参与预算过程的基础。公民的知情权与政府和相关部门的信息公开义务相对应的。我国预算信息公开的主要法律依据是《信息公开条例》和财政部《关于进一步做好地方财政预算信息公开的通知》。然而要保障公民及公民组织的知情权，预算信息公开最大的问题主要是信息缺乏和信息表现形式不友好两个问题，必须解决信息公开的全面性、真实性和友好性问题。
2.提案权
预算过程中，应当规定预算中的一定比例预算资金运用可以由公民代表提出，用于满足规划、工程和服务的需求，这就是公民代表的提案权。提案权行使主体、资金比例、提案范围应当由法律明确规定。公民代表提案的范围应当项目支出，并且项目、规划和工程只占预算资金的一定比例。公民代表由一定辖区内或者一定公共组织推举产生。由于公民组织其成员或惠及的受益者在其区域、行业等方面必然具有其专门性，因此几乎没有一个公民组织能够代表区域内所有公民。
3.表决权
预算方案的表决权分为公民表决权和代表表决权权利。公民表决权，主要指参与者对预算项目优先性的初步决定权——即哪些项目可以纳入预算草案当中。这些预算项目既包括由公民代表提案的项目和政府主管部门选择的项目，两者应当分开表决。公民代表享有特殊表决权，即作为预算理事会成员对预算讨论产生预算支出计划以及政府相关部门对预算支出计划的修订稿进行表决。
4.质询权
公民和公民代表享有就政府预算相关报告对政府及相关部门提出质询的权利。质询是预算监督的有力工具，我国参与式预算的典范温岭模式中，对政府及相关部门的质询是民主恳谈会的重要内容。质询会是培养公民意识的最好模式。通过近十年的民主恳谈，温岭公民代表从开始时发问面露怯色，不着重点，到驾轻就熟，有的放矢，温岭模式充分证明这一点。
四、参与式预算的过程
由于引进参与式预算的预期目标不同，各个国家和地区推行的参与式预算模式有些许差别。阿根廷的参与式预算，侧重于关注参与怎样使民众成为合格公民。加拿大的参与式预算，着重关注成功实施参与式预算所需要的条件。印度尼西亚的参与式预算，是“公众参与预算过程创制权”的一部分。南非的参与式预算，是南非的非政府组织南非民主研究所（IDSA，1994年）及其创造的预算信息服务中心（BIS）负责，关心的特殊领域是妇女、儿童和残疾人等弱势群体的地位。爱尔兰的参与式预算，体现为社会伙伴关系协议的实践。
目前我国参与式预算的具体做法是：地方政府在财政预算中，拿出一部分涉及公众切身利益的预算资金，交由受益地区的公民及公民代表提案和表决，由此做出具体项目和资金安排的优先顺序列入预算草案，并由居民代表参与项目设计和实施过程的监督与评价。参与式预算一般以城乡社区和村为单位。项目决策主要采用“投票方式”，也有的采用“协商方式”。工作流程大体为项目提案、项目优先性表决、编制预算、实施监督、验收评估五个阶段。在此基础上，笔者认为条件成熟之后可选取区（县）乡（镇）级政府预算编制过程可试点开展参与式预算探索。首先是按照地域、职业以及社会学上对人群的分类，分别推选公民代表。代表产生，可采用抽签和选举相结合方式。其次是参与式预算的磋商过程。磋商过程是参与式预算的核心。公民代表对一定预算资金额度内的项目支出享有提案权，公民对预算项目优先性享有表决权，是参与式预算区别于传统预算的特征所在。再次是预算审批、预算执行和预算监督过程。参与式预算当中，设置了一些特殊程序，以保障公民充分参与。如预算调整程序、听证和表决程序，在预算监督过程中，增加了公民和公民代表的质询程序等。
五、参与式预算的局限性
参与式预算具有其自身的局限性。首先，参与式预算执行成本比较高，这是参与式民主难以克服的缺陷。参与式预算意味着更长预算制定过程，更复杂的磋商机制，更多的民众参与，这些都会导致成本的大幅上升。其次参与式预算影响政府宏观调控能力。参与式预算项目提案权和决策权的下放，会减少政府可直接支配的财政资源，从而降低政府的宏观调控能力。再次，参与式预算依赖于较高的公民参与热情。参与式预算的推行，意味着将部分财政支出交由公民直接来决定，如果不能有效激励公民花费比原来更多的时间和精力参与政治事务，参与式预算就无法获得预期的效果。
参与式预算本身的局限性，决定了在幅员辽阔的中国，中央层面不可能推行参与式预算。首先，中央政府承担着大部分宏观调控职能，参与式预算的推行会极大削弱中央政府宏观调控职能。其次，我国人口众多，在中央层面推行参与式不仅会面临众口难调的问题，执行成本也可想而知。最后，中央预算支出宏观性，具有较为纯粹的公共性，不容易引起公民关注，因此难以激发公民的参与动力。因此，参与式预算只能在地方政府推行。就目前国内外实践来看，在区（县）乡（镇）层面推行参与式预算是较为合适的选择。
