2012年，中共中央、国务院用1号文件下发了《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，这是继2004年中共中央、国务院连续9年用1号文件下发关于“三农”问题的文件，旨在稳定发展农业生产，确保农产品有效供给。2012年1号文件提出：“必须紧紧抓住世界科技革命方兴未艾的历史机遇，坚持科教兴农战略，把农业科技摆上更加突出的位置，下决心突破体制机制障碍，大幅度增加农业科技投入，推动农业科技跨越发展，为农业增产、农民增收、农村繁荣注入强劲动力。”作为支农、服农的财政部门，在支持农技推广、农业服务、解决农技推广“最后一公里”问题、提高农产品科技含量上要提供有力支持。
一、制约农业科技推广创新的因素
虽然我国发挥农业科技的作用，实现了从农产品严重短缺到供求总量平衡、丰年有余的历史性跨越，但我国农业科技对农业总产值增长的贡献份额（科技贡献率）和农业科技成果转化率（平均推广度）均不到45%，远远低于发达国家70%—80%的水平。这种低农业科技进步水平，一方面说明我国农业靠科技增长的空间还很大，农业增产和农民增收还大有潜力可挖；另一方面也说明，我国农业科技进步一定程度上存在阻力。
分析原因主要是以下几点：
（一）农业科技成果与农民增产、增收需求不适应对农民而言，只有当一项科技成果能为其家庭创造效益时，才会主动采纳认可。从全国农业科技成果来看，总量虽然不少，有5万多项，但存在“四多四少”问题，即增产性技术多，项目质量效益性少；粮食作物方面技术多，经济作物和多种经营方面技术少；产前、产中技术多，加工技术少；高成本的多，低成本的少。随着人民生活质量的提高，人民需求的是高品质、高营养、环保、无公害食品，而目前我国主要农产品，大多是讲求数量，不仅生产成本高而且品质较差，在国际市场没有竞争力，在国内市场也滞销。农业产量与品质的矛盾、农民增产与增收的矛盾较为突出。
（二）农业科研、推广人员匮乏
就农业科研人员来讲，目前无论在数量还是质量方面和发达国家都存在较大差距，难以满足农业技术创新的实际需要。据有关媒体报道，我国每一万农村人口中仅有5—6名农业科技人员，而美国、日本等发达国家则有40多名。而且，国际上一般所承认的从事研究工作的标准是要具有硕土学位，很多发达国家规定只有博士学位获得者才能获得研究职位。在我国农业科研队伍中，具有学士学位的科研人员所占比重不到30%，具有硕士学位的科研人员所占比重不到3%，而博士学位获得者仅占0.5%。就基层农技推广人员而言，由于环境及待遇不太好，基层农技部门很难吸引到高学历人才，加上一些非专业人员进入，造成农技队伍中整体知识水平低，且80%集中在种养等产中阶段，而产前科研、产后加工、保质保鲜等领域专业人员极少。推广队伍结构也不合理，难以适应当前市场经济发展的要求。此外，由于对乡镇进行了机构改革，大多数乡（镇）对农业、农机、畜牧等农业部门实行的是“一钱养事”新机制，最基层的农技部门是“有钱就做事”、无钱自己做自己的生意，新技术、新项目没人研究、难于推广；同时，基层农技推广人员缺乏知识更新和进修深造机会，有知识、有专业技术人才留不住，中老年人无机会学、也不想学，专业知识普遍陈旧落后，难以跟上现代农业新技术发展的步伐。
（三）农民对现代农业高新技术接纳能力差
目前，在农村种田耕地的大多数是50岁以上老人和留守妇女，大多数青壮劳力均外出务工，外出务工人员有时过年回来一次，或者中途有事回家一次，没有时间或机会接触农业新技术；而在家的留守老人、留守妇女文化素质普遍偏低，科技意识不强，接受新鲜事物的能力差，一定程度上制约着农业科技推广整体质量的提高。
（四）农户的经营规模制约着农业新技术的采用
我国人多地少，户均经营规模小，而且每户耕种的土地田块分散，相邻田块间的品种“插花”经营。这种经营规模的小规模和分散经营，不仅不利于农作物的田间管理，而且不利于农户采用新技术。尤其对“规模性技术”的采用会受到严重阻碍，如机械技术、生物技术、化学除草技术、病虫害综合防治技术和中低产田改造技术等现代农业技术，农户根本无法单独采用。此外，一些地方由于土地承包经营权的不稳定，如自己经营的耕地，明年或者后年要被政府征用等，农民对增加科技投入缺乏长期的获益保障，一定程度上也阻碍着农民采用新技术。（五）科研、教育、推广部门缺乏统一整体性当前农业科研、教育和农业推广三部门在促进我国农业科技进步方面各有优势、各有所长，相互之间客观上存在着相互依存、相互促进的“三位一体”关系。在实现我国农业科技进步的总目标中，应该建立起一种扬长避短、互利合作、协调发展的科、教、推“三结合”的良性运行机制。但目前仍然是条块分割、各自为政、各行其是，难以形成整体优势。科教单位为追求自身的经济利益，对自己的科技成果尤其是重大科技成果，有的保守，有的搞“零星有偿转让”，也不愿意靠推广部门的网络体系和力量推广其成果而让其分享利益，让广大农民得到实惠。这是影响农业科技成果推广转化的一个重要原因。另外，有的科研单位缺乏对市场及农业的了解，科研单位的研究工作也常常缺乏针对性，以至于研究成果缺少实用性和可行性。
（六）农业比较效益低
对农民来说，是否采用某项农业新技术主要取决于三个因素：一是农民学习和采用新技术的直接投资成本大小；二是因采用某项新技术而失去的投资于另外一项活动的机会收益大小；三是采用某项新技术的预期收益和风险大小。这三个因素决定了农民对某项农业新技术采用与否。由于农业产业的特性（初级产品产业）和工农产品价格剪刀差等因素所致的农业比较效益低，将导致农民增加对农业的科技投入不仅得不到社会平均利润或报酬递增，而且有可能会出现报酬递减，这从根本上挫伤了农民采纳新技术的积极性和主动性。
（七）对农业科研推广投入相对不足
应该肯定，近几年，我国各级财政都加大了对“三农”工作的投入。例如2011年，“中央财政安排‘三农’支出突破1万亿，平均每生产1斤粮食，中央财政的支出会超过0.4元（中国财经报2011年10月15日1版）”。从数字来看，支农支出是比较庞大的，但从结构上来看，用于生产粮食补贴、农业生产基础条件建设、农业生态环保占了大头，其中粮食生产补贴就达1406亿元，而对科技投入相对少些，支农支出结构不尽合理。再从地方财政来看，由于现在大多县（市）财政都是吃饭财政，地方财政在“保吃饭、保运转、保民生”都比较艰难的情况下，拿出一部分钱搞农业科研、推广，显然是心有余而力不足；同时，县市农业科技部门也没有这个条件和能力去科研，只能引进、只会示范、推广。即使财政充裕的县（市）区，在满足“保吃饭、保运转、保民生”的前提下，其财政资金大都用在项目配套、引进项目的基础设施建设、民生工程建设等，用在农业科研上的也较少。
二、财政支持农业科技创新的对策思考
我国以农为本，农以种为先。“实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量”。作为政府宏观调控的职能部门，要发挥积极的财政作用，支持农业科技的公共性、基础性、社会性建设，增加农业和农产品的科技含量。
（一）广辟资金来源，增加农业科技创新投入
依靠科技进步发展农业，增加农产品科技含量，必须多方筹措资金，不断增加投入。一是预算安排。各级政府在安排落实支农支出和农业科技支出时，要认真贯彻执行《农业法》、《预算法》、《农业技术推广法》和党中央、国务院关于重视、支持“三农”工作的有关精神，在预算资金安排上注意向农业科技推广倾斜，并做到稳定增长，实现支农支出和农业科技支出“三个高于”（财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年）。二是要开辟新的资金来源渠道。按照“三个有利”的标准，研究制定对农业科技的投入机制，为科技投入提供支撑。研究制定土地出租、出卖、耕地占用收益的20%用于农业技术研究、推广；此外，建议开征“农业技术发展专项基金”，从行政企事业单位收取的“非税收入”中提取5%—6%，建立“农业科技基金”，专门用于农业科研、项目引进、示范、推广。三是鼓励和引导社会金对农业科技的投入。采取财政贴息、以奖代补，民办公助、先搞后补、经营参股等多种方法方式，引导、吸引民间资金、社会资金投入农业科研。同时，要制定一系列优惠政策，帮助各种农业技术服务组织提高资金积累能力，增加对农业科技成果推广项目的投入。
（二）支持农业科研体制改革，切实解决科技与生产脱节的问题
提供满足农民和市场真正需求的技术是成功实施农业技术创新战略的基础和前提。为此，必须改革现有的远离农民、脱离市场的农业科研体制。对于提供研究公共服务的农业科研机构，按非营利机构的机制运行和管理，财政通过竞争择优方式提供科研项目和基地建设经费，并予以必要的政策扶持。财政在支持科研机构转制时，重点要放在帮助转制机构向建立现代企业制度、现代管理模式的实质性转变上，使转制机构从一开始就具有明晰的产权关系，形成有效的激励机制。通过科技项目招标方式，对科技型企业从事的关键性和前沿性技术研究活动予以支持。同时，通过完善产权保护制度、排除市场准入歧视、降低民间投资的产业门坎等切实可行的措施，促进民营科技型小企业的发展。要支持农业技术集成创新力度，加强部门之间、地方之间、科研机构与农民之间的协调与配合，围绕农业生产中的关键技术问题，发挥各自优势，集中攻关，为农业发展、农民增收提供强大的技术支撑。
（三）支持农业科技服务体系建设，持续推动农业稳定发展
农村科技服务体系建设是农业科技成果转化、技术推广的重要载体。一是支持农村中介服务机构建设。依托高等学校、研究开发机构的人才、技术，形成风险共担、利益共享、优势互补、共同发展的利益共同体或产业技术联盟。大力支持科技专家大院、科技超市、农技服务中心等中介服务机构建设。二是支持发展农村专合组织。坚持“民办、民管、民受益”原则，尊重农民的意愿，由农民自我组织、自我管理、自我服务。鼓励、支持农村专业技术协会等专业合作组织，推广农业新品种、新技术，提高农业科技成果转化能力。三是大力支持科技特派员制度。大力支持科技特派员工作，实行工作绩效、职称评定和职级待遇“三挂钩”，选派市、县（区）优秀科技人员到农村创建科技实体，实施科技项目，从事科技创业，实现“人才进村”。
（四）支持建立土地合理流转机制，为科技推广创新建立发展平台
完善农村土地承包责任制，充分发挥土地的生产要素职能。在市场经济的条件下，土地作为农业生产的生产要素之一，必然要求其在资源配置过程中合理自由流动，这样才能有效发挥市场机制在农业生产中的作用，实现农业产业化、规模化，集约化，有效降低农业科技推广的成本。鉴于农村不少劳动力长期离土不离乡从事非农产业，不少农村劳动力进城打工或经商，采取措施鼓励这部分农民离乡转为非农户口，指导和支持他们参加社会就业、医疗、养老保险，将他们腾出的土地以招标等方式向种田能手集中。鼓励农户以租赁的形式转让土地使用权，或以土地入股的方式进入农业科技示范园地、农业科技企业。以家庭承包经营为基础，实行统分结合。在明确所有权不变的情况下，实行反租倒包、有偿转让，土地使用流转，进行农业适度规模经营。
（五）支持科技成果转化步伐，培育发展现代农业产业
农业技术水平高低是支撑特色优势产业比较优势的核心因素。改革开放30多年来，我国在良种培育、节本降耗、节水灌溉、农机装备、新型肥药、疫病防控、加工贮运、循环农业、海洋农业、农村民生等方面取得一批重大实用技术成果。一是加大新品种引进推广力度。切实把建设新型种业体系，加快现代种业发展作为基础性、战略性举措来抓，围绕优质粮油、优质生猪、蚕桑、中药材、果蔬等，引进推广一批适应产业化发展和加工需要的优良新品种，逐步实现主要农作物和畜禽品种良种化。二是大力推广先进实用技术。加快引进推广麦玉豆新三熟种植等间作套种、立体种植技术，畜禽水产健康养殖技术，高产模式化栽培、农艺农机配套，优化配方施肥，旱作农业，节水灌溉、综合治理盐碱、水土保持、防沙治沙、草原、草坡改良治理，病虫草鼠害综合防治，优化配方饲养、畜禽疫病防治，速生丰产用材林、防护林、经济林栽培与森林资源综合利用，海水淡水产品精养和鲜活商品储存，主要农作物精量半精量播种技术，低能耗设施农业技术，清洁能源等资源节约技术，促进节地、节水、节肥、节药、节种、节能，推进资源综合循环利用。三是积极推进农产品标准化生产。围绕农产品质量安全标准、生产技术标准和检验检测三大体系建设，引进推广无公害、绿色、有机农产品标准化生产技术。
（六）支持科技进村入户步伐，培养建设现代农业的新型农民
农民是农业生产和技术应用的主体，农民科技素质的高低直接决定着农业生产力的发展水平。积极依托国家“阳光工程”、“雨露计划”，依托职业技术学校、农民实用技术学校等，围绕农业实用技术，大力支持开展“一看就懂、一学就会、学了能用、用了能富”的现代农业科技知识培训，确保每一农户有一名“科技当家人”。选拔一批农村青年、农村致富带头人到高等学院、研究开发机构进修，使其成为农村实用技术推广的骨干力量。同时，充分利用科技下乡、科普宣传月、科技活动周等有效形式，组织科技专家编写一批农村实用技术培训教材，制作一批农村实用技术VCD光盘，普及科技知识，提高科技素质。此外，利用现代信息网络，开展电视、广播教育，传播农业技术经济信息，加大农村科技刊物发行力度；发挥好县农广校、乡镇电教中心、农民夜校等培训基地的作用，在举办各种技术讲座、培训班的基础上，把提高群众的科技文化素质放在首位，加强农村职业技术培训和职业教育，加快职业技术教育发展，从培养传统的劳动者转向培养全面发展的适应现代农业需要的新型农民，从源头上提高农村劳动力的科技素质。
（七）支持科技信息建设步伐，整合现代农业信息资源
用信息技术装备农业，对于加速改造传统农业具有重要意义。财政部门要支持农业科技信息系统建设，完善市（地区）、县（市）、乡（镇）、村（户）四级科技信息服务网络，创新服务模式，提高服务水平。加快整合现有党政网、科技网、农经网等传媒资源，采用“三电合一”（电话、电视、电脑）等多种接入手段，切实解决农业科技、农业信息化“最后一公里”问题。支持农业信息数据收集整理规范化、标准化建设，建立统一、定期的信息发布制度，向农民和各类生产经营主体提供及时、准确、实用的科技信息。加强科技部门与涉农部门的沟通与协调，建立科技信息交换制度，实现涉农科技信息资源共享。同时，支持农业科技“110”建设和气象服务建设，及时为农民朋友提供、发布病虫害防疫、气象自然灾害等信息，使农民朋友防患未然。
（八）支持农业科技生产风险保障体系，减少农业生产和新技术应用风险
支持建立农业风险补偿基金，解决农民独立承担风险的问题。建立政策性农业生产互助保险机构，逐步探索一条以政府投入为辅，科研机构投入为主的农业技术保险、农民财产保险机制，通过开办农业生产和科技应用保险，转嫁农户在农业生产经营中的风险和科技应用风险。
（九）加强对农业科技创新工作的领导，为农业科技推广实施提供强大组织保障
农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量。为此，各级党委、政府要确定一位领导同志亲自抓农业科技工作。要把农业科技工作纳入重要议事日程，经常研究部署，抓紧抓好。要组织农业、科技、教育、计划、财政、金融、税务、商务、劳动人事保障等部门，抓紧研究和制定推动农业科技进步的政策和措施，把科技攻关、技术开发、成果推广有机地结合起来。要建立目标责任制，形成一级抓一级，层层抓落实的农业科技创新工作格局。农业科技、教育（培训）、农业推广等部门（企业）应当把它作为一项主要工作，发挥自身优势，各司其职，密切配合，认真完成本部门承担的工作任务，积极为农业科技研究、引进、推广做出努力。
