摘要：在我国构建公共财政体制的进程中，随着财政分权体制改革的推进，地方政府成为了拥有独立的利益目标的主体，因而地方政府间的财政竞争就必然的产物。从20 世纪90 年代中后期开始，各地方政府更加关注通过财政支出的手段改善本地公共服务水平，以吸引资源流入。本文在对地方政府间财政支出竞争的现状问题阐述的基础上，粗略地提出了相应的改进建议，以期能为规范我国地方政府财政支出竞争提供一些参考。
关键词：公共财政；地方政府间关系；财政支出；竞争
在改革开放之前，地方政府基本上处于竞争状态，改革开放后，伴随着地方政府权限的放宽，上世纪80 年代开始出现了以税收优惠为手段的收入竞争。从20 世纪90 年代中后期开始，我国的地方财政竞争完成了从单一的收入竞争的初级阶段向收入竞争和支出竞争并存的高级阶段的过渡。这在经济发达地区表现的尤为明显。这样的过渡将在经济增长的基础上，更加注重地区的全面、协调、可持续发展。然而，相比传统的税收收入竞争，财政支出的竞争范围更广，且不像税收优惠那样容易量化分析，因而也更难以规制。目前的地方政府间财政支出竞争仍然存在着一些不够完善的地方有待改进。
一、财政体制本身的问题：内部影响
当前的财政支出竞争的问题，既有财政体制本身所导致的，也有财政体制之外的因素导致的。对于财政体制本身的问题，主要体现在这两个方面：
1、政府的职能定位不明确
政府的职能，包含了两层含义：首先，政府与市场的职能是如何划分的；其次，不同级政府之间的职能是如何划分的。明确的政府职能定位是确定政府支出责任的重要前提。
当前，由于政府职能存在严重的"越位"和"缺位"，财政支出的负效应显而易见。地方政府往往在生产性、建设性项目上着力过多。导致地方财政支出结构不合理，过度的生产性支出进而会对民间投资产生"挤出效应"。而本应由政府提供的公共产品和服务则严重缺失。例如道路交通、教育、公共保健等。
此外，上下级政府之间的支出责任划分缺乏较为具体的立法规制。原则上，宪法对中央和地方政府职责范围作出了规定，但实际上各级政府间并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版。这样一来，导致了各级政府间事权划分形成"你中有我，我中有你"的局面。
2、地方政府缺乏相应的财力保障。从1994 年分税制体制改革之后，中央在税收收入的分享中占据强势的地位，地方政府一方面要承担自己的支出责任，另一方面却面临了自身的财政资金短缺。
二、财政体制之外的问题：外部环境的影响
（一）对地方政府的支出行为尚未形成完善的激励机制
在过去很长一段时期，各级政府在秉承了以GDP 增长为导向的施政理念。一方面，在改革初期，经济基础相对薄弱、计划体制的束缚还相当严重，发展的第一要务是要增强当地的经济实力。应当说，这种理念反映了特定时期的人民群众诉求，也成为了官员晋升考核最主要的依据，对于调动地方官员的积极性，发展地区经济方面曾发挥过重要的历史作用。随着市场机制的逐步形成和健全，区域分工与整合的需求日益增加。这种激励机制变得越来越不适应经济社会的发展要求，伴随着GDP 数字的高速增长，地方公共服务水平并未有与之相适应的改善，甚至付出了沉重的资源和环境的成本。
（二）地区的壁垒和地方保护主义仍然具有较大的影响
我国由于受到长时间计划经济的影响，封闭的状况还尚未完全打破，许多制度的安排都对要素的流动性产生了束缚。此外，交通状况的瓶颈也阻碍了资源和要素的进一步流动。封闭的环境，助长了地方保护主义的发展，各地往往会在财政支出竞争中，本着"以邻为壑"的理念，将自身公共产品的负外部效应输出给其他地区。另一方面也拒绝其他地区享受本地区公共产品的正外部性。
（三）攀比的心态造成了重复建设
财政支出竞争中，各地方政府为了争相改善自身发展环境展开比拼。出于"别人有了我也要有" 的攀比心态，争相上马一些项目。这将使各地方政府公共产品的提供结果趋向同一化。造成重复建设。这不但使得资源无法优化整合，也造成巨大的资源浪费。
二、对相关问题的对策建议
（一）转变政府职能，深化财政体制改革
地方政府的职能应当由过去的"管理型政府"向"服务型政府"转变，实质上就是要求提供基本公共服务或者说提供均衡性的公共产品，这势必需要以提供基本公共服务为导向来引导财政支出竞争行为，清晰的政府职能定位可以促进财政支出竞争的目标更加明确，是良好有序财政支出竞争的前提。
明确政府职能，首先是处理好横向关系，使政府和市场各司其职。地方政府财政支出竞争应当逐步从一般的盈利性经济部门中退出，将资金投向改善人民实际生活水平的民生领域，按照建设"公共服务型政府"的要求，加大对医疗卫生、保障房建设、基础教育、基本生活补贴的投入力度，促进地区经济的科学发展和落实以人为本相结合。
明确政府职能，其次是处理好纵向关系。要根据公共产品受益范围的层次性来使各级政府有的放矢地落实自身的权责，从地市到县区再到乡镇，越往基层，应该越多的承担那些受益范围较小且相对固定的公共产品。各级政府明确自身财政支出的目的，就能够大大减少财政竞争的盲目性。
在明确界定各级政府的事权支出责任后，为了改善财政支出竞争的效率，保证竞争的公平性和可持续性。省级政府应加大省以下政府在收入分享中的比重，在收入权限己作适当划分的前提下，必须完善省对下财政转移支付制度。尤其是要加强对县乡两级政府的财政支持力度，切实保障基层地方政府拥有稳定的可支配财力来源，有利于地方政府结合当地的比较优势因地制宜，从而高效地开展财政支出的竞争，并增强其责任感。
（二）推进民主决策，使公众偏好能有效的表达
政府间财政支出竞争实际是民众在付出公共产品价格后，相应获得的公共服务的竞争，根据蒂布特的"以足投票"理论，财政竞争的有效开展必须以居民能够充分地表达对公共产品组合的偏好为基础。因此，要提高公众对政府决策的参与和监督，就应当政府与公众之间应该建立和健全一种对话机制，政府财政支出的决策、执行、监督等各个环节，都应当使公众能否拥有适当的途径或机制表达自己利益诉求。并将其意见作为政府官员考核的重要组成部分，公民的意愿能够影响到政府官员的晋升。
（三）打破地区限制，提高资源和要素的流动性
要想消除地区壁垒进而促进人口自由流动，除了要打破传统文化上根深蒂固的乡土观念外，更关键的是打碎长期以来存在的特定地区的人身依附关系，户籍制度是这一依附关系的典型。应当指出的是，户籍制度的背后是有许多社会组织关系支撑的，其改革势必涉及这背后方方面面的社会组织关系。比如，我国目前的社会保障体系统筹层次较低，在居民用脚投票的迁移过程中，社会保障的组织关系转换比较繁琐，这一障碍使人口被牢牢吸附在某一地区。我国可以尝试逐步建立起全国统一运行管理的大型数据库，能有效打碎居民对地区的人身依附关系。而作为地方政府，对进入本辖区的外来人员不能附加任何歧视性条件。居民迁移到某一辖区达到一定期限并且有合法、稳定的收入来源或财产时，应该和本土居民一样享有本地居民全部的权利。
（四）加强地方政府间合作与协调，促进区域互利共赢
事实上，各地区拥有不同的比较优势以及相互依存的关系，也有着共同的利益包括共同的社会利益和生态利益。
在"十一五"的规划中，区域功能定位已经初步显现（国家已经出台了主体功能区规划，指导各地统筹区域发展）。这就为地区之间开展优势互补，发挥规模经济和范围经济，进而协调区域经济社会共同发展奠定和基础。此外，地区之间有必要建立有效的沟通平台，以求及时消除各地政府之间的信息不对称。使地区成员之间实现规模经济和范围经济。
应当指出，加强地方政府间合作与协调，并不是要消除财政支出竞争，实际上这也是不现实和不可能的。但我们可以最大限度地释放财政支出竞争正外部性，使之进一步调动各地方政府积极性。进而使各地方政府加强财政合作，对地方政府间财政支出竞争加以约束和规范，最终达到双赢乃至共赢。
（五）合理引导地方政府融资，建立并规范地方政府的融资渠道
由于地方政府的收入比较缺乏的弹性，而财政支出中充满各种各样不确定性的因素，出现财政赤字在所难免。因此，如果中央或上级政府的转移支付不足以帮助地方政府弥补财政缺口的话，地方政府必然要寻求其他融资途径。为了使地方政府的融资行为符合中央和上级政府的意愿。除了扩大地方政府发行债券的权限，严格通过法律规定地方政府债券的种类、额度、控制指标、偿还方式等，以防范可能出现的债务风险。公开授予地方发债的权力，要比地方政府通过不正当渠道发生隐性债务更为安全。此外，加大整顿地方政府投融资平台的力度，地方政府可以采取政府采购招标的方式，以授权代理的方式确定合适的单位来承担地方政府投融资平台的职能。
（六）财政支出竞争应当寻求手段方式的多样化
地方政府通过财政支出的竞争，不断完善地方经济社会的综合发展环境，反过来，本地环境的改善也可以促使财政竞争手段的支持经济发展的形式也是多种多样。除了传统中常用的财政补贴、财政贴息、直接拨款之外，地方政府支持地方发展还可以多种手段并存。具体说来，包括：对企业采取的纳税奖励和税收先征后返、政府投融资、设立专项基金（可以用于某产业成长、高新科技研发）、以工代赈、政府采购（对于某些具有战略价值的产品政府给予大规模的订单）、贷款担保、由地方政府（也即财政）参股的地方银行等等。
随着地方政府财政竞争的加剧，财政竞争的内容和手段会不断创新出来，这种竞争一方面促进了地方经济社会的发展，但另一方面，意味着地方政府对经济的干预能力进一步加强，因此掌握一定的限度仍然是必要的。
