决策民生

回顾过去十年民生之路，有必要重放一个镜头：2002年12月5日，北方飘雪，新当选的中共总书记胡锦涛率领新一届中央领导班子前往西柏坡考察。在履新未满一月的首次集体行动期间，胡锦涛郑重提出，全党应坚持做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

学界形象地称之为“新三民主义”，这既是中共的执政理念，也是中共对民众的庄严承诺。此后民生大幕徐徐拉开，各项民生事业速度加快。从减免农业税到农村低保的全覆盖，从保障房的建设到意在维护劳工权益的新劳动法的出台，不仅彰显了中共惠民的决心，也在相当程度上巩固了中共执政基础。

十八大报告再次凸显民生，强调“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，并将之作为社会建设的重点，指出“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。

过去十年的民生之路，值得肯定。未来十年的民生，值得期待。

改革背后的民生追求

过去十年，中国民生事业发展成果显著。这是中国政府根据社会发展新阶段而做出的现代化转型，在继续关注经济增长的同时，致力于推进公共服务均等化，最终目标是打造一个小康型的福利国家

11月12日下午，中共十八大新闻中心举行第四场例行记者招待会，住建部、人社部、发改委和环保部等国务院四部委负责人主谈民生。

自中共十七大报告首提“民生”以来，该主题遂成执政理念核心。11月8日的十八大报告再次凸显民生，强调“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，并将之作为社会建设的重点，指出“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。

“民生是过去十年中国发展最显著的领域，发展民生是中国政府根据社会发展阶段特点主动做出的现代化政策转型。”北京大学政府管理学院副院长白智立在接受《中国新闻周刊》采访时，将过去十年总结为在前一阶段经济改革和发展、积累基础上，致力于推进公共服务均等化的新阶段，民生领域所取得的诸多成就均为此理念所支配。

打破利益固化

2002年12月5日，北方飘雪，新当选的中共中央总书记胡锦涛率领新一届中央领导集体前往西柏坡考察。在这次履新未满一个月的首次集体行动期间，胡锦涛郑重提出，全党应坚持做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

该提法遂被学界形象地称为“新三民主义”，并被认为其解决了执政党建设必须解决的首要课题，即党的权力观、地位观和利益观的重塑。在白智立看来，这是此届执政者推动打造社会福利国家并打破利益固化的开始。

西柏坡之行后第二年，2003年3月，胡锦涛当选中国国家主席。同年，一部名为《物权法》的法律草案在12月的九届全国人大常委会第31次会议上首次提请审议，成为中国从法律制度上明确保护私人财产的一项重要举措。其后，草案经历五年八次审议，最终于2007年的十届全国人大五次会议表决通过。

其时接受《中国新闻周刊》采访的《物权法》草案起草专家之一、中国社科院民法室主任梁慧星即表示，该法旨在保护私人财产，打破了以往公权容易凌驾于私权从而侵害老百姓利益的局面，“对于弱势群体的保护作用更大”。

2005年全球CEO领袖年会上，时任财政部部长金人庆透露，中央财政将全面支持农村，并真正实现九年制义务教育。次年，全国全面推行义务教育，初中以下学生学杂费全免。

同样是2006年，中国政府针对农村做出一个影响深远的决定：取消农业税。时任国家税务总局相关负责人告诉《中国新闻周刊》，全国农业税、牧业税收入的减少，意味着中国农民的农业税负担将在当年减少200亿元以上。

2007年，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出中国现阶段住房保障的制度框架，全国各级政府开始推进保障房制度。2008年以维护劳工权益为依归的新劳动法实施。2011年，面对调高个税起征点的强烈呼声，全国人大常委会果断调整财政部提案，决定“再提高500元”。这被《日本新华侨报》评价为“顺从民意的决策范例”。

“民生建设十年空前成就。”中共中央党校教授谢春涛在接受《中国新闻周刊》采访时如此肯定。

诸多国际媒体同样注意到过去十年中国的民生成就。路透社报道，除了农业税使数亿农民受益，医疗体制改革初见成效，城市化进程快速推进。

“过去十年的诸多民生成就，代表着中国从上世纪初至今推行的以公共服务均等化等为特征的福利社会建设。”白智立认为，中国经历了改革开放前的全能型国家阶段、改革开放后至本世纪初的经济发展和积累阶段后，进入社会福利国家建设阶段，诸多围绕各阶层、尤其是弱势群体的福利政策推出，正是该阶段的明显特征。

争吵出来的政策

白智立表示，十八大报告中强调要在2020年全面建成小康社会目标，并提出城乡居民人均收入倍增、GDP倍增“两个倍增”计划，意旨就是要打破固有利益格局，实现利益公平分配，夯实执政基础。

如同以往，这意味着又一轮复杂而深刻的利益博弈。

亲历《物权法》出台全过程的梁慧星，对伴随该法起草、公开征求意见、审议等过程中的争吵声深有感触。

2005年，就在《物权法》草案公开征求意见之际，一封公开质疑该草案违宪的信件在网络上引起轩然大波，写信者名为巩献田，身份是北京大学法学院教授。其主要理由在于草案违宪和违背社会主义基本原则会造成社会贫富分化和国有资产流失。当年，《物权法》立法进程暂停，未能在次年的十届全国人大四次会议上审议。

其后接受《中国新闻周刊》采访的梁慧星，认为该法并不违宪，也不会造成巩献田所担心的问题，反倒更有利于社会公平。而同样接受采访的中国政法大学原校长、中国民商法泰斗江平则直言不讳地指出，巩献田把物权法草案的争议上纲上线，已经超出了该法范畴，是在否定改革开放。

类似争论同样出现在一部旨在打破国有企业垄断、行政垄断等利益格局的《反垄断法》立法过程中。有不愿透露姓名的学者认为，围绕这些问题的争论实质上是公权与私权、国有资产与私有财产等的利益博弈，代表公权与国有资产的利益代言人相对传统和保守，担心改革会影响其既得利益；而争论方显然代表着改革开放后的新兴利益阶层。“改革无法回避，只是怎么改的问题。在这个前提下，不管怎样争论都是好事，可以促进决策的公平、公正和透明。”

同样激烈的争论出现在《劳动合同法》的修订过程中，甚至至今未消停。这部出台于2007年的法律，由于在立法宗旨中明确要保护劳动者权益并将该宗旨贯穿文本始终，引起代表资方的各类企业强烈不满。据《中国新闻周刊》了解，在该法修正案草案二审分组审议后，有全国工商联、国家电网等即提出为平等保护双方合法权益应修改草案。

不过，这种反对声并未影响该法的立法进程。一位当时负责该法起草工作的官员在接受《中国新闻周刊》采访时态度坚决，强调立法宗旨“就是要保护弱者”，并认为即便如此，在具体实施过程中，仍可能出现资方无故辞退员工或者不给付员工公平待遇等现象。

“种种民生政策出台的争吵，可见中国改革推进的阻力与困难。”白智立对《中国新闻周刊》说，由于改革开放初期经济积累过程中形成一些既得利益阶层，它们往往在决策中处于强势，“声音较大”，改革就要触痛它们，争吵在所难免。

他认为，过去十年当中执政者显然是要打破这种固化利益结构，吸纳更多阶层、尤其是弱势群体进入公共服务决策体系，以夯实执政基础，十八大出现更多农民工代表的现象同样可以说明这一点。

改革是不二法门

十八大报告同样指出十年发展成就背后尚存严峻问题和挑战，而应对的方法是“改革”，该词在报告中出现86次之多。

“全面深化经济体制改革”“不断推进政治体制改革”“加快推进社会体制改革”，十八大报告的类似表述引发各界对于改革的关注和期待。“未来必须继续加大改革力度，改革是解决中国现实问题的不二法门。”白智立说。

他口中的现实问题，分析为：贫富差距拉大而产生的社会矛盾激化、群体性事件频发；整体的医疗保险体系仍未完善，居民看病难、看病贵的问题仍未解决；伴随着城市化过程的土地利用效率低下、建设规划混乱、环境恶化等一系列问题也接踵而至；食品安全问题频发，让民众忧心忡忡。

“要解决腐败问题、城市化过程中引发的诸多社会矛盾问题，必须尽快推进政治体制改革。”白智立认为，由于中国的城市化过程夹杂过多的政府人为因素，打破了工业化与现代化进程的自然规律，从而导致地方政府在发展经济过程中过分倚重“土地财政”，以至于勉强的城市化破坏了传统社会尤其是农村社会结构，使得政府权威下降，这些看似经济问题，背后却体现为政府权力制约、决策透明化和监督等政治问题。

11月12日的十八大新闻中心记者招待会上，四部委负责人围绕民生事业中存在的问题同样寄望改革。十八大代表、国家发改委副主任朱之鑫即提出医疗卫生体制改革已进入“深水区”，下一步将主要聚焦在三个方面：健全全民的医保体系；巩固和完善基本药物的制度和基层运行的新机制；推进公立医院改革。

显然，十八大后更多的力度更大的民生政策，将随着改革和不断突破而让民众受益。

减免农业税决策内幕

从基层的自发性实验，到中央在个别省份进行试点，到试点路上的停滞和犹疑，再到中央决定将试点扩大到整个中国，农业税减免历程曲折而深刻，背后是国家财力的增强，更是执政理念的进步

2012年11月8日上午9点，安徽省阜阳市太和县大庙镇45岁的农民李永林准时坐在了电视前，等着收看马上开幕的中共第十八次全国代表大会。11月份是李永林惬意的休息时刻。如果时光倒退到6年前，送走几拨收农业税费的村干部，他就要开始发愁想着怎么再去弄点钱，过个有脸面的年关。

自2006年1月1日起，他和中国8亿农民不再需要缴纳农业税，而这曾经是他们骨子里认为最天经地义的事。李永林至今记得2005年12月29日这一天，第十届全国人大常委会第19次会议正在召开，他在家门口和人打牌，听邻居有声有色地讲起当天电视上的一幕：下午3点，人民大会堂，全国人大常委会组成人员，一个接一个按下了自己桌上的表决器，赞成162票，弃权1票，反对0票。“通过！”吴邦国委员长宣布。“嘿，再也不用缴农业税了。”牌友们兴奋地议论着。

李永林挺遗憾自己当时没有看到那一幕，他一直很纳闷，什么样的人和程序能让这个祖祖辈辈都必须做的事，就这样消失了。而李永林更不知道的是，从公元前594年春秋时期鲁国实施“初税亩”开始，历史上曾经实行了2600年的“皇粮国税”退出历史舞台，这场改革从基层的自发性实验，到中央在个别省份进行试点，到试点之路上的停滞和犹疑，再到中央决定将试点扩大到整个中国，历程曲折，花费了12个年头。

改革起源于基层

这次改革，与中国以往许多次改革一样，起源于基层。

“我关注农村税费问题是从1985年开始的。”被称为“农村税费改革第一人”的安徽省人民政府参事何开荫告诉《中国新闻周刊》。

何开荫说，农村“大包干”后，安徽省1984年农民增产增收到达高峰，1985年后粮食生产出现4年徘徊，农民负担加重，收入增长艰难，到1987年已经很明显。

“沉重负担来自哪里？来自各种收费、集资、摊派，有的有依据，更多的是各种名目的乱加码，一些干部自己瞎想出来的。”何开荫说，当时农村流行一个说法：几十顶大盖帽吃一顶破草帽。

何开荫开始呼吁改革农村税费。1988年，他发表文章《农村第二步改革出路何在》，呼吁把对农村的合理收费用税的形式固定下来，从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。这是第一次见诸文字的提及农村税费改革。

1989年新华社的内参和《半月谈》内部版连续报道了他的想法，引起中央领导和政策研究部门的高度重视。“国务院农村发展研究中心找我去中南海作专门汇报，要求我拿出可行性方案，在一个县，哪怕是一个镇搞试点。”

从1992年起，何开荫开始到一些县、市“游说”。当时安徽涡阳县委书记、县长都表示同意尝试，但县人大常委会没有通过。农民负担问题最为突出的新兴镇偷偷地搞了起来。内容很简单：按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元。这就是现今农村税费改革的雏形。

1993年底，何开荫在合肥稻香楼宾馆参加全省农村工作会议时，一个叫马明业的与会者找到他，介绍自己是太和县县长，说他们已经将这一年确定为“增加农民收入、减轻农民负担年”，县委县政府将要着手的改革确定在“正税除费”上。何开荫给了他一些自己的研究文稿。出乎何开荫意外的是，太和县的动作快得惊人，没几天，一份《太和县农业税费改革意见报告》报到了省政府。

省里批准了。1994年，安徽省太和县雷鸣电闪般地将这场改革在全县31个乡镇全面推开，成为中国农村税费改革的第一县。

太和县试点方案一定三年不变，核心内容是“税费统筹、折实征收、财政结算、税费分流”。农民不用管什么税或费，1994年到1996年一亩地交100斤粮食就行了，1997年因试点方案与粮食流通体制改革有所抵触，改为人均130至140元。李永林记得，当时有两个乡镇多收了一点，县里免了乡长的职，把多收的敲锣打鼓送了回去。

但是，进展并非一帆风顺，其间经历几次周折，至今让何开荫难忘的是，当时省里召开会议研究太和县改革。与会者的发言，基本上都是表明一种积极的支持态度，但是，谁也没有料到，农业税征收工作的主管部门省财政厅农税处的代表突然冲动地站起来，手指着何开荫，大声责斥：“你就别站着说话不腰痛！乱出主意！你把税费搞乱了，收不上税来，今后谁给发工资？到时发不出工资，大家不会找你，是找我！”

改革进行中，安徽省的一位领导也突然作出了要求太和县改革立即停止的决定。“有根有据，说这种改革是非法的。”何开荫说，因为农业税制依据的是1958年颁发的《中华人民共和国农业税条例》，三十多年来，中国已经发生了翻天覆地的变化，农业税制早已弊端百出，可是《条例》一天没被废除，它就一天有着法律的效力。

经过省里多位领导的争论，最终达成共识：“既然省政府已经下了文，那就继续搞下去吧，秋后看看效果再说。”

还没等到秋后，熟悉中国农业和农村的回良玉被派至安徽，担任代理省长。回良玉一到安徽，就对太和县的税费改革大为赞赏，正式就任省长后，他召开的第一个省长办公会，作出的第一项省政府决定，下达的省里“一号文件”，就是将太和县的改革经验，在淮河两岸二十多个县市迅速推而广之。

进行了半年改革的太和县，一举创下这个县自建国45年以来最大的一个奇迹：全县31个乡镇、9168个村民小组、353459户农民，午季农业税的全部征收工作只花了短短五天！“踊跃交粮的农民在粮站门前排起长蛇阵，这多年不见的场景让许多乡村干部竟激动得鼻子发酸，眼窝发热。”何开荫说。

安徽省太和县改革农业税费的消息不胫而走。国家农村改革试验区办公室、国务院减轻农民负担办公室、安徽省直有关部门、地区减负办和改革试验办，先后九次派人深入调查，结论都是一样的：“农民满意。”1993年，河北省的部分地区及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化等地方也开始改革试点。农村税费改革从秘密试验到公开试点。

中央各部委开始下到试点地区进行专题调研，各种建议呈现在中央高层的案头。

1996年12月30日，中共中央、国务院下达了有关减轻农民负担的最著名的“十三号文件”：《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。

《决定》特别指出：“从根本上解决农民负担问题，必须坚持深化改革，对有些地方进行的负担分流和一些粮食主产区进行的税费改革探索，可以继续试验。”这是中共中央、国务院，第一次在“红头文件”中，对各地正在进行着的农村税费改革试验，公开表明了肯定。

14天后，时任国务院副总理温家宝又代表中央在全国农村工作会议上，就农村税费改革工作表态：“农村税费改革的试点，取得了一定的效果，积累了一些有益的经验。中央认为，这项改革可以继续试验，但目前还不宜在面上普遍推广。”

从基层自发实验到全局性改革

1998年10月召开的十五届三中全会是一个分界线。

会上，农村税费制度改革被列为改革重点内容。以此为起点，农村税费改革由基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。同年11月20日，国务院成立以时任财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作小组，进行新一轮改革的设计工作。

1999年4月，一份名为《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》（以下简称“报告”）以三人小组的名义上报国务院。

时任农村税费改革工作小组办公室副主任的黄维健是这一过程的见证人。他在接受《中国新闻周刊》采访时说，报告基于这样一个认识：试点地区的并税改革方案都不尽规范，有的将不合理不合法的收费一并列入正税，有的征收办法和程序有悖法理，容易引发矛盾，所以改革的第一步就是要建立一个规范的税费制度。

除此之外，争论比较激烈的是农业税率。“选择在哪个范围内，农民负担确实可以减轻，但财政上也将出现较大缺口；税率每下降一个百分点，财政缺口将扩大数十亿甚至近百亿元。”经过反复权衡，《报告》将税率初步定为7%。

报告还指出，乡镇政府职能定位和机构设置是影响改革顺利进行的关键，乡镇政府机构改革必须与农村税费改革同时进行。

2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则通过了三人小组提出的报告建议。此次会议，议定农业税税率为7%，农业税附加上限为20%。

新一轮改革从2000年开始，以自上而下的方式进行。但仍集中于试点地区。安徽省被确定为全国第一个农村税费改革试点省份。

试点方案概括起来说，就是“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”。以前农民要按上年人均纯收入的一定比例交乡统筹费，还有一些专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金以及屠宰税，改革后这三项都取消了；对于劳动积累工和义务工，安徽省要求用3年的时间逐步减少直至全部取消。此外，税改调整了现行的农业税和农业特产税政策，改革了村提留征收、使用办法。

李永林说，一时间，安徽全省“沿街有横幅，墙上有标语，乡村有专栏，广播有声音，电视有图像，路有宣传车，疑难有解答”，全省上下一片改革之声。“一次性取消各种收费项目50多种。平均下来，我们每个农民一年少交几十块钱。”

农村的税与费，是中国许多基层乡镇政权的主要财政收入来源，改革困难可想而知。

据安徽省财政部门的数据测算，改革后，全省减收13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。其他试点地区也分别遇到了类似问题。

李永林告诉《中国新闻周刊》，当时因为缺钱发工资，乡镇干部已经是“说话无人听，走路有人跟，早晚有人等，亲友变仇人”，工作无法进行。拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜，问题接踵而来。

基层出现财政困难让改革瓶颈显现。2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点，此前“加快推进”的提法变成了“稳步实施”。一时间，海内外媒体关于“中国农村税费改革进行不下去”的议论纷至沓来。

其实困难早在意料之中，输血博弈从改革推进之初便在筹划。“2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的7亿元整整多出10亿。中央为推动安徽的试点支付了巨大的成本。”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文告诉《中国新闻周刊》，“给钱”既非改革的初衷，亦非改革的目标，然而，1994年，分税制改革以后，地方上各有各的困难。经过反复权衡，2000年10月8日，国务院第81次总理办公会议就原则同意了国务院农村税费改革工作领导小组的主张，确定了中央对地方转移支付办法。

2002年农村税费改革得以继续扩大，很大程度上得益于国家财政状况好转。“钱是一个主要因素。”陈锡文说。

2002年3月，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、青海、宁夏等16个省（市、自治区）为2002年扩大农村税费改革试点省，加上原来已经在试点的省份，试点已有20个省（自治区、直辖市）。

这次改革要求做到“三个确保”：确保农民负担得到明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费的正常需要。

取消农业税上升为国家法律

2003年在农村税费改革中也是重要的一年。

年初，中央农村工作会议和全国两会相继召开，“三农”问题成为最为引人关注的话题。在全国两会上，原来只属于学术语言的“黄宗羲定律”，经过新任总理温家宝的转述，走出了书斋，广为人知。“共产党人一定能走出黄宗羲定律的怪圈！”温家宝的话显示出了新一届政府解决“三农”问题的决心。

2003年4月，在温家宝正式出任国务院总理的第十六天，新的一届中央政府就召开了全国农村税费改革试点工作电视电话会议，会上他宣布：“中央决定，今年农村税费改革试点工作在全国范围推开。这是深化农村改革、促进农村发展的一项重大决策。”

随后，新任财政部长金人庆在接受采访时也表示：城市要反哺农村，工业要反哺农业。农村要全部享受公共财政也一时还做不到，为使国民收入分配格局向着更加有利于农业、农村和农民的方向调整，中央已经确定，今后文、卫、教方面的支出增量要重点投向农业！

2004年和2005年，改革进一步提速。

2004年，温家宝在政府工作报告中宣布，自2004年起“逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税”。仅2004年，中央财政为支持农村税费改革，拿出396亿元用于转移支付，全国农税负担平均减轻30%。而此时，农业税在全国财政收入中的比重已经不足1%。

至2005年底，中央财政为此新增支出140亿元，用于这方面的支出总额达到664亿元。有28个省份已全部免征农业税，另外3个省份即河北、山东、云南也已经将农业税降到了2%以下，并且在这三个省中也有210个县免征了农业税。因此，2005年农业税在全国财政收入中所占比重已经微乎其微。农业税已经名存实亡，原定5年取消农业税的目标，3年就要实现。

安徽省宣布了2005年全面免除农业税。“自从盘古开天地，不收皇粮第一回”，李永林请人写了一副春联。“农业税没有了，村里还发几十元粮补款”。

尽管国务院已经决定减征和免征农业税，但只有全国人大及其常委会才有权彻底取消农业税。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议审议了废止农业税条例的决定草案。委员们取得了高度一致，新中国实施了近50年的农业税条例被依法废止，这项惠农政策正式上升为国家法律。

然而，改革也许才刚刚起步。在何开荫当年的设想里：首先，农村税务改革除了要财政部修改和完善税改方案，使之能带动其他改革，粮食部门要制订新的粮食购销政策并进行体制改革；教育部要修订义务教育法并由各省制定实施细则；公安部要制定农村户籍制度的改革方案；人事部要制定乡镇机构改革的方案；农业部制定农村科技体制改革的方案；由民政部制定村级机构和农民社会保障方案；由卫生部计生部门制定农村公共卫生以及医疗保障体系的改革方案；环保与国土资源部结合农业部制定出土地制度的改革方案，并创建市场经济的微观主体。

“这是一场十分复杂而又深刻的社会变革。”何开荫说。

从开始试点到全面铺开，中国农村低保政策走过了近15年时间。这一过程见证了中国国力的日益增强，也显示了中共对民生政策的日益重视

从2007年开始，每到月底，家住黑龙江省依安县中心镇年过6旬的村民杨福军都要拿上存折，到镇上的农村信用社支取95元的农村居民最低生活保障金。

“95元够我每月买点米面的了，只不过现在物价上涨，感觉这点钱确实有点紧，如果能再多补助一些就更好了！”尽管杨福军有些不满足，但也着实感受到最低生活保障政策给他带来的实惠。

与杨福军一样，全国农村居民目前都受惠于此项政策。但他们不了解的是，这项以农村贫困人口为扶持对象的社保政策从试点到全面推行曾用了近15年时间。

试点的波折

上个世纪90年代初，山西省左云县率先建立农村低保试点。此外，早在1994年上海也在3个区建立了农村低保试点。

“中央鼓励各地积极试点，但是在财政上并没有给予一定的支持，各地积极性并不是很高”。 曾在民政部社会福利与社会进步研究所社会保障研究室工作过、现任中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧回忆说。

为此，1996年，民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，鼓励各地要积极试点，稳步推进。并指出：“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。”

但到1998年前后，各地进行的农村低保试点实际上已经处于停顿状态。民政系统一位不愿具名人士透露，其中一个原因是地方执行不力，“当时的文件并未明确到底由哪级财政负责”。

“当时搞试点的地方，中央财政是不掏钱的，是地方财政和乡村集体共同负担。有些地区，由于村集体经济已经解体，于是将费用转嫁给农民，加重了农民负担。”上述人士表示。

2003年3月初，民政部向各地民政系统下发文件，要求各地对特困农民人口进行全面排查。排查的对象主要是无劳动能力者、无经济来源、无法定赡养人或抚养人的孤寡人员家庭，以及因残或缺乏劳动力致贫或因灾害或大病致贫的农村特困人口。

民政部的这一举措在当时引起舆论揣测，认为是在为下一步中央出台有关农村最低生活保障的政策寻找依据。

结果直到2004年初也没见新政策出台。“源于种种原因，农村低保政策当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。”唐钧感叹说。

但是，在农村是否该全面推行农村居民最低生活保障制度的争论已经引起各方关注。

2003年7月，国务院发展研究中心发布的“完善社会主义市场经济体制”研究报告建议，应加快推进农村居民最低生活保障制度建设。“在这方面，基本不存在经济能力限制，更多的是政府决策及制度调整问题”。

“担心中央财政受不了！”

以农村贫困人口为扶持对象，中央除在农村推行最低生活保障制度试点外，另一项就是扶贫开发政策。但伴随着扶贫政策瓶颈的到来，推行农村低保政策已势在必行。

上世纪80年代中期，中国启动了有组织的开发性扶贫计划。根据当时统计数据显示：通过开发性扶贫，农村贫困人口从1985年的1.25亿减少到2002年底的2820万。

一直从事农村扶贫的理论与政策研究的中国社会科学院农村发展研究所工作的吴国宝到上个世纪末，愈发感觉由于农村社会经济状况发生了根本变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系正在逐渐解体。

“在农村，以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，有些农民的贫困问题日趋变得严重起来。”吴国宝解释称，剩余的2820万农村贫困人口主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的。

据当时有关部门统计，在上述的2820万人中，有560万人为五保户（占20%）， 979万人为残疾人口（占35 %），800万人（占28%）居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区，最终需要搬迁移民的。

“剩下的未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病丧失或部分失去正常劳动能力的。对这几部分人口继续沿用开发性扶贫方式，不仅成本很高，而且也很难从根本上解决问题。”吴国宝说。

根据当时统计：尽管2000年以后政府用于农村扶贫开发的资金投入大幅增长，但农村绝对贫困人口减少的速率在不断下降。

“这说明，继续沿用扶贫方式，对于减少剩余农村贫困人口的温饱问题可能功效甚小。也就是说，要全面解决这些人的温饱问题不得不另辟蹊径。”吴国宝分析当时的背景。

2003年，亚洲开发银行驻中国代表处任首席经济学家的汤敏以及做咨询专家的吴国宝开始关注并思考，如何救助缺乏正常劳动能力或基本生存条件的农村贫困人口。

不久，亚洲开发银行驻中国代表处邀请吴国宝帮助起草“关于建立低保制度全面解决农村温饱问题的建议”，于2004年年初被刊出。

该建议指出：建立农村“低保”制度，全面解决未获温饱贫困人口问题。

建议出来后不久，亚洲开发银行驻中国代表处曾邀请相关部委就该“建议”进行座谈，其中民政部对该“建议”尤为关注。

“在座谈会上，当时争议的焦点是：如果全面推行农村低保制度，有关部委担心中央财政是否受得了？”吴国宝说。

“该建议起初最先在亚行内部刊物上以中英文发表，不久，这份建议在业界引起了很大轰动，为之后的农村低保制度的建立起到了推波助澜的作用”。吴国宝透露说，该建议通过相关渠道送达中央高层。

继续完善保障体系

2004年的中央一号文件提出“有条件的地方，要探索建立农民最低生活保障制度”。

2005年中央一号文件又提出“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”，再到十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”。

2006年12月中央农村工作会议和2007年中央1号文件明确提出，“在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”。

2007年的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”

当年6月26日，国务院召开在全国建立农村最低生活保障制度工作会议，副总理回良玉在会上强调：今年要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。

7月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求当年在全国建立农村最低生活保障制度。

2007年底，民政部宣布农村低保全面建制，实现了农村低保制度城乡全覆盖。

五年过去，最新的民政部统计数据显示，截至2012年6月底，全国农村居民最低生活保障金平均标准为每人每月159元，比五年前增长了127.1%。

中共中央总书记胡锦涛在十八大报告中提出，2020年要建成覆盖城乡的社会保障体系。“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”

保障房新契机

2007年的24号文件开启了保障房建设的契机，但在随后的五年里保障房建设几经沉浮。在十八大上，“保障性住房建设”首次写入党代会报告，可见其作为重大民生问题，将是中央未来政策的重要着力点

中共中央总书记胡锦涛在十八大报告中提出：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”这是“保障性住房建设”首次写进党代会报告。可见，保障房仍将是未来政策的重要着力点。

而早在5年前的中共十七大，胡锦涛就提出了“健全廉租住房制度”。由此，保障房作为重大民生问题被列入政府公共服务的范畴内。

这一切，都与2007年8月出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号，下称24号文）密不可分。“这个是住房保障非常重要的一个文件。”住房和城乡建设部政策研究中心房地产处处长、中国房地产研究会住房保障和公共住房政策委员会秘书长赵路兴在接受《中国新闻周刊》采访时表示：“以后的一系列决策都是从这里提出来的。”

24号文出台背后

24号文中写道，“作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。”其中，“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，同时明确“经济适用房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接”。

全国工商联房地产商会会长聂梅生认为，政府先把廉租房做起来，做到应保尽保，并形成不同层次的住房体系。“这种住房双轨制是大家可以接受的，也与国际上的通行做法接轨。”

事实上，经济适用房和廉租房早在1998年房改时就已经明确提出。1996年7月，时任国务院总理朱镕基提出，“把住宅建设培育为新的经济增长点和新的消费热点”。三个月后，国家体改委、建设部等单位成立了专门课题组，研究深化住房分配体制改革和加快住房商品化的政策措施，最终在1998年3月形成了《关于住房分配体制改革的政策建议》（下称《建议》）。

《建议》不仅提出改革住房分配制度、实行住房商品化，而且提出“建立住房社会保障”，要求政府承担低收入家庭廉租房责任。

“有多少这样的建议和草案，召开了多少次会议、讨论，基本都数不清了。”当年房改方案起草人和最终方案执笔人之一顾云昌告诉《中国新闻周刊》。具体开始着手准备方案是在1997年国庆前后，在租金改革和产权改革两种主要思路中，最终采取了住房私有化、商品化的路径，“主要是为了拉动经济，培育新的经济增长点”。

在推进住房商品化的同时，房改方案还提出建立多层次的城市购住房体系，对不同的家庭实行不同的住房政策。国务院在1998年7月3日发布的23号文件中提出，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”。当时的设想是，经济适用房供应面向80%左右的家庭。

此后5年，经济适用房快速发展，累计解决了600多万户中等收入家庭的住房问题。但在2003年出台的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（下称18号文件）里，房地产业成为拉动国家经济发展的支柱产业之一，经适房的主体地位让位于商品房，而经适房被改为“具有保障性质的政策性商品住房”。此后，经适房发展步伐放缓，而廉租房的建设规模一直远远落后于经适房。截止2006年底，中国廉租房制度累计保障家庭54.7292万户，财政投入年均不足10亿元。

与保障房长期缺位相比，商品房市场却高歌猛进，房价节节攀升。“2004年第一次出现了房价的两位数增长，以往都是个位数，这样2004年就开始调控，控制投资规模包括房地产规模的扩大，结果却是越调越高，2007年房价还涨。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》：“这种情况下，我们就不能再推出国几条。”

2007年3月，财政部在调查研究的基础上，向国务院报送了《财政部对廉租住房保障情况的分析及建议》专题报告，国务院总理温家宝批示：“要按照政府工作报告的要求，立即着手建立健全廉租住房制度”。

“到了6月份，看见房价还在继续上涨，我们就赶紧拿出了24号文。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》：“24号文，是在三年调控的基础上，越调越高不能再调的基础上，主要是有针对性地解决买不起房的问题。”

3600万套新高度

建设部副部长齐骥在解释“24号文”时指出，解决低收入家庭住房困难将作为政府的一项重要职责。因此，保障房建设成为地方政府的一项重要的“政治任务”。

2007年8月末，全国城市住房工作会在北京召开。会议决定，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。这被认为是对1998年房改的重新完善和反思，并明确了政府在保障房建设中的职责。

按照“24号文”规定，“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要扩大到低收入住房困难家庭。2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保，而东部地区和其他有条件的地区则要提前将保障对象，从“城市最低收入住房困难家庭” 扩大到“低收入住房困难家庭”。

2008年起，保障房建设被提到了前所未有的高度。这年10月，国务院出台了“加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房”的有关政策。为应对国际金融危机的冲击，扩大内需，政府决定大规模实施保障性安居工程。

此后，对于保障房建设力度的要求，更是逐年加码。2009年，提出要持续加大廉租住房建设力度，3年内基本解决747万户城镇低收入家庭的住房困难；接着，提出用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造；2010年，则要求争取到2010年年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。

这些要求，在“十二五”规划中创下新高度。根据规划，“十二五”期间要建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套（户），期末全国保障性住房覆盖面达到20%左右。在最初的计划里，2011年和2012年要分别开工建设1000万套 。

“刚开始感到接受不了，到底能不能实现啊。”说起3600万套，中国房地产研究会副会长、住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌有点激动，他告诉《中国新闻周刊》，2009年以后住建部和他所在的房地产研究会先后对“十二五”规划的制定提建议，“我们没提那么大的数量，每年大概是600万套左右，不超过700万套。”对于后来加码了的任务量，顾云昌认为，主要是由于夹心层的呼声很高以及社会上对房价的强烈质疑，再加上要保证投资规模，“只有靠保障房建设”。

制度建设亟须完善

2007年8月7日发布的24号文要求，房地产市场宏观调控部际联席会议负责研究提出解决城市低收入家庭住房困难的有关政策，协调解决工作实施中的重大问题。

2009年7月14日，由住房和城乡建设部牵头，发改委、财政部、民政部等17个部门组成了保障性安居工程协调小组，其职能之一，就是落实保障性安居工程工作的政策。

尽管如此，相关制度建设和管理工作，仍然难以跟上保障房建设的需要。2011年10月，全国人大常委会委员牟新生就提出，2008年以来，国务院和有关部门下发了29个文件，但没有一个文件系统地阐明解决中国城镇居民住房问题的整体思路是什么，零敲碎打的东西多，缺乏一个顶层设计。

早在2009年全国两会期间，就有人大代表提出要尽快出台《住房保障法》，并将草拟的初稿递交人大，引起强烈反响。而住房和城乡建设部住房保障司司长冯俊也表示，《住房保障法》是本届人大立法规划里的项目，规划定了以后，住房和城乡建设部就开展调研和起草工作。深圳市规划和国土资源委员会评估中心法律所和清华大学法学院，分别承担了该法实践版建议稿和理论版建议稿的起草研究工作。

然而，这项呼声甚高的“住房保障法”， 如今已 “退格”成为《基本住房保障条例》。“没办法出台法律，各地情况都不一样，太难了。”赵路兴告诉《中国新闻周刊》。

“现在是一个全方位总结期，正好做制度建设。”全国工商联房地产商会会长聂梅生对《中国新闻周刊》表示，保障房建设最难的是钱和分配问题，“各地情况不一样，以后还是应该实事求是，因地制宜”。

顾云昌也认为，现在保障房体系已经越来越清晰，数量在加大、速度在加快，这样一个新的发展阶段迫切需要制度创新。“要从管理上，分配上、进入退出以及质量保障各方面进行完善。既需要有一定高度的顶层设计，又需要着眼未来的长期规划，保障房建设一定要制度化法律化”。

11月12日的中共十八大记者招待会上，住房和城乡建设部部长、党组书记姜伟新也承认，保障性住房分配管理是件难事。他表示，管理部门还需和各个地方一起努力，把分配管理工作做得更好。针对我国住房保障中政府保障和市场配置的比例问题，姜伟新说，二者的比例是二八开，市场供应占80%，政府提供占20%，满足不同收入群体的住房需求，实现“住有所居”。

一部法律，两次公开征求意见，分别收到19余万条和55万余条意见，牵动全社会的神经。这部法律的起草和修改，不但体现了法律专业主义的渐进，也展现了国家和民间良性互动的可能

今年6月24日，实施4年多的《劳动合同法》进行了第一次修改，8月5日，修改草案对外公开征求意见，立即收到55万条反馈意见，争论不断，一如当年。

2008年1月1日，《劳动合同法》正式实施之前，经过了四年的审议，从全国征集到的意见超过19万条，这个数字在1949年以后的中国立法史中名列第二，排名第一的是“五四宪法”。

这两个数字的背后，是亿万劳动者、众多用人单位之间的利益之争，亦是劳、资、政府三方的权责利如何以法律形式固定下来的博弈。

事实上，这种博弈仍然在继续；而一部涉及全社会利益的法律，如何能够公平地保护双方的利益，仍在探讨之中。

“海派”与“京派”之争

“《劳动合同法》并没有严格的起草小组，在起草的不同阶段，由不同的部门来主导。”11月13日，全国总工会（以下简称全总）民主管理部部长郭军告诉《中国新闻周刊》。当年《劳动合同法》处于起草过程时，他担任全总法律工作部副部长，直接而深入参与了相关过程。

彼时，1995年出台的《劳动法》已实施了十余年，但随着中国城市化进程的加快，经济形式愈发多样，劳资市场出现了一系列问题，如劳动合同签订率低、短期合同盛行，没有规定不签劳动合同的用人单位所应承担的法律责任，劳动争议类案件大量出现……

2005年10月，全国人大常委会在全国范围内展开一项《劳动法》执法现象大检查，重点检查签订和执行劳动合同、落实和完善最低工资制度、解决拖欠工资问题和社会保险问题。得出的结论是：不容乐观。

起草一部新的用以规范劳资双方法律责任和义务的想法，正是在这种时代背景下产生的。然而从第一稿开始，其中的各项条款就始终处于争议之中。

2006年3月全国人大办公厅发布《劳动合同法（草案）》，两天后，华东政法大学劳动法学教授董保华就发表反对文章，将此前一直处于公众视野之外的争议公之于众：“草案过于倾向劳动者的立场，让企业处于被动地位，一定会引起企业的变相反弹。”

比如，草案规定：用人单位的规章制度直接涉及劳动者切身利益的，应当经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过，或者通过平等协商做出规定。“这意味着企业的最高权力要转入职代会和工会手中，对于企业所有者来说，是非常不公平的。”

类似的“劳资双方”不同立场的争论，在当时引起广泛影响，并形成了以董保华为代表的“海派”和以中国人民大学劳动人事学院教授常凯为代表的“京派”。

如今回想起来，郭军坦言，最初的想法是，在具体的劳动关系中，单个劳动者相对强大的用人单位总是处于弱势，向劳动者倾斜正是为了对等保护。“否则，一个50公斤级的选手和一个80公斤级的选手比赛摔跤，结果是毫无悬念的。”

“《劳动合同法》各次审议稿和最终通过稿全面体现了这一精神。”郭军说，如订立劳动合同禁止收取抵押财物；单方解除劳动合同的条件对劳动者宽，对用人单位严；用人单位欠薪的，劳动者可以直接向法院申请支付令和强制执行等。

争议不断

但“海派”对于第一稿的意见还是被采纳了。在第二稿中，第一稿中反响最激烈的条款都得到了部分修改。

在整部法律的讨论过程，还与当时发生的时事有不可分割的关系。2006年前后，全国大小矿难频发，伤亡数据无法统计，暴露出用工方瞒报现象严重的问题，第三稿讨论增加了“用人单位应当建立职工名册备查”的规定。之后，根据中央派出的联合调查组检查“黑砖窑”的结果，直接促使了第四稿中第93、94、95条的产生，其中第93条规定：对不具备合法经营资格的用人单位的违法犯罪行为，依法追究法律责任；劳动者已经付出劳动的，该单位或者其出资人应当依照本法有关规定向劳动者支付劳动报酬、经济补偿、赔偿金；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。

而第95条则直接提出的政府部门的“赔偿责任”：劳动行政部门和其他有关主管部门及其工作人员玩忽职守、不履行法律职责，或者违法行使职权、给劳动者或用人单位造成损害的，应当承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

“小的讨论记不清了，比较正式的研讨会议大约十次。”郭军回忆说，“最为重要的是草案刚提交国务院审议时，根据全总的提议国务院法制办决定，在全国范围内进行调研论证。

在他的记忆中，分歧和争议比较大的内容还包括：劳务派遣是绝对禁止还是有序规范；试用期是与劳动合同期限挂钩还是与工作内容联系；劳动关系短期化是刚性解决还是以经济补偿金等经济杠杆调控、企业民主管理的形式与程度。……

“实际上，有些分歧最初有两套解决方案，但在公开征求意见后，在决策机构确定后，基本都形成了共识。”郭军说。

《劳动合同法》最终以“145票赞成，0票反对，1票弃权”在2007年6月29日获得通过。

争议仍在继续

郭军坦言，没有一部法律是尽善尽美的，他对《劳动合同法》中一些问题的规定还有不同意见，总体上感觉仍是“力度不足”。这也是为什么今年6月重启《劳动合同法》修改程序的原因。

而在董保华看来，被称为《劳动合同法》“法眼”的第十四条，也仍然不是一个合适的解决方案。该条的主要内容是用人单位与劳动者签订“无固定期限合同”的条件。

“无固定期限合同”并非《劳动合同法》首创，《劳动法》里就有相关规定，二者的区别在于：《劳动法》的“无固定”主要员工在企业工作10年可以签无固定期限合同，而《劳动合同法》扩大了，一个员工在某企业只要签合同两次，就可以享有无固定期限合同。

“这样规定可以保证稳定，但不利于人才和劳动力流动。”董保华对《中国新闻周刊》说。

但郭军不认同，“无固定期限的劳动合同是没有确定的终止时间，而不是没有终止时间，不等于终身制，也不是铁饭碗。劳动者有过错、丧失劳动能力、企业经营困难裁员，用人单位都可以单方解除劳动合同。”

据董保华介绍，今年对《劳动合同法》的修改焦点还集中在：“三性岗位”（劳务派遣的、临时性、辅助性或者替代性的工作岗位）、同工同酬和加强行政管理问题上。

2008年1月1日实施的《劳动合同法》用13个条文，分别从严格劳务派遣市场的准入条件、限制劳务派遣的适用岗位、明确劳务派遣工依法享有的权利、规定劳务派遣监管和连带赔偿制度等4个方面，对劳务派遣加以规定，限制其发展。劳务派遣也因此结束了无法可依的历史。

然而《劳动合同法》实施后，出现了与立法本意相背的现象，劳务派遣被滥用的现象增多。

55万条意见，再次证明，这是一部涉及亿万人切身利益的法案，它的修改，牵动了社会的神经。

11月12日，全国人大法工委行政法室主任张世诚对《中国新闻周刊》说，这次修法，目前到了什么阶段，下一步会怎么样，目前还不便对外说太多。“但相信会更加完善，在保护劳动者的合法权益同时，也让企业主们安心，实现双赢，让社会更稳定和谐。”