中国金融监管 近些年来

### 中国金融监管

近些年来，中国人民银行不断完善金融监管体制，对金融业实施严格的监管，并在稳定金融秩序、防范和化解金融风险，促进经济健康发展等方面发挥了重大作用，取得一定成绩。

一、金融监管工作的主要内容

（一）加快法规建设和加强依法监管

1995年后，中国加快了金融法制建设的步伐，逐步形成了以四部金融基本法律为主体的金融监管的法律基础（参见表1）。

（1995～2001年）有关金融监管主要法规一览表

表1

年份 | 全国人民代表大会（或常委会）通过的基本法律 | 国务院颁布的有关行政法规 | 中国人民银行制定的规章制度
1995 | 《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国保险法》、《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》 |  | 《关于对金融机构重大经济犯罪案件负有领导责任人员行政处分的暂行规定》
1996 |  | 《国务院关于农村金融体制改革的决定》 | 《典当行管理暂行办法》、《基金会管理办法》、《城市信用合作社管理规定》、《主办银行管理暂行规定》、《关于印发商业银行资产负债比例管理监控、监测指标和考核办法的通知》、《保险管理暂行规定》、《保险代理人暂行规定》、《贷款通则》、《商业银行授权、授信管理暂行办法》
1997 |  |  | 《银行外汇业务管理规定》、《农村信用合作社资产负债比例管理暂行办法》、《农村信用合作社管理规定》、《农村信用合作社县级联合社管理规定》、《城市合作银行管理规定》、《加强金融机构内部控制的指导原则》
1998 | 《中华人民共和国证券法》 | 《非法金融机构和非法金融活动取缔办法》 | 《农村信用合作社机构管理暂行办法》，《关于对金融机构违法违规经营责任人的行政处分规定》、《贷款风险分类指导原则（试行）》、《城市信用合作社联合社管理办法》、《关于改革存款准备金制度的通知》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》
1999 |  | 《金融违法行为处罚办法》 | 《中国人民银行金融监管责任制（暂行）》、《关于全面推行贷款五级分类办法的通知》
2000 |  | 《个人存款实名制规定》、《金融资产管理公司条例》、《国有重点金融机构监事会暂行条例》 | 《不良贷款认定暂行办法》、《企业集团财务公司管理办法》、《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》、《金融租赁公司管理办法》、《商业银行表外业务风险管理指引》
2001 | 《中华人民共和国信托法》 | 金融机构撤销条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》 | 《《信托投资公司管理办法》、《中国人民银行行政处罚程序规定》、《中国人民银行行政复议办法》、《商业银行境外机构监管指引》、《商业银行中间业务暂行规定》、《网上银行业务管理办法》、《商业银行考核评价体系》、《中国人民银行金融监管指南》、《股份制商业银行公司治理指引（征求意见稿）》、《股份制商业银行独立董事、外部监事制度指引（征求意见稿）》

（二）建立和完善金融监管体制

中国人民银行独立行使中央银行职能以来，根据监管工作不断深化的需要，逐步改革与完善金融监管体制。

1. 1997年以前金融监管体制基本情况。从1984年开始，中国人民银行专门行使中央银行职能，并逐步建立和完善了金融监管的组织体系。中国人民银行总行设立了金融管理司和稽核司，金融管理司负责对金融机构市场准入的审批，稽核司负责对金融机构的日常监管。1994年以后，为了加强分业管理，中国人民银行按照各类金融机构，分设了银行司、非银行金融机构管理司，外资金融机构司、保险司和稽核监督局。监管司主要负责金融机构的市场准入审批和非现场监管，稽核监督局主要负责金融机构的现场检查。新的监管体制与原体制相比，提高了对金融机构监管的专业化水平，但也存在一些缺陷，主要是不利于对法人的全过程监管，以及监管司和稽核监督局的监管职责分工不明确、造成监管重复和遗漏。中国人民银行按行政区划层层设置分支机构，造成监管力量不足和监管工作受到地方政府的干预，监管力度明显受到影响。

2. 1998年的金融监管体制改革。1993年，在党的十四届三中全会决议和金融体制改革方案中，都明确提出中国人民银行要积极创造条件跨行政区设置分支机构。1995年《中国人民银行法》颁布实施，明确规定中国人民银行要按履行职能的需要设置分支机构。1997年11月，全国金融工作会议做出了加快金融体制改革，努力防范和化解金融风险的一系列重大决策。按照金融工作会议精神，中国的金融监管体制进行了重大改革，开始建立分业监管体制。1998年，成立了中国保险监督管理委员会，同时把对证券机构的监管权由中国人民银行移交给了1992年成立的中国证券监督管理委员会，形成了银行、证券、保险三个监管当局的分业监管体制。中国人民银行管理体制进行了重大改革，撤消省级分行，跨省（区）设立9家分行。在非分行所在地的省，设立了监管办事处，作为分行的派出机构，专门从事分行指定的监管任务。中国人民银行总行的机构也进行了调整。监管部门按监管对象设置了4个监管司，负责对各类金融机构的全过程监管。

3. 1998年以来中国人民银行监管体制的变化。中国人民银行针对1998年改革以来出现的矛盾和问题，出台了一系列措施，对监管体制进行调整和完善。制定了《中国人民银行金融监管责任制》、《中国人民银行金融监管办事处管理暂行办法》、《对国有独资商业银行一级分行本部监管职责分工的意见》等，明确分行、监管办及省会城市中心支行的监管职责。按行政区划设置外汇管理分局，加强了外汇管理。2001年4月，为了加强金融监管和金融服务工作，总行决定增加监管办职数，由40人增加至50人，同时明确监管办负责当地国有独资商业银行的日常监管工作；明确由省会城市中心支行管理全省（区）的金融服务工作，并赋予相应的财务经费管理权。

2001年9月，中国人民银行更新监管思路，按照“坚持改革、合理分工、管监分离、集中监管”的原则，对内设监管机构的职责进行调整。设立了银行管理局，主要负责银行类机构的市场准入和退出、业务规范、制度建设等；调整了银行一司、银行二司的职能，主要负责银行类机构的现场和非现场检查；调整了非银司和合作司的机构设置。非银司主要负责非银行金融机构的管理和现场、非现场监管。合作司重点加强对农村合作金融机构的监管。中国人民银行总行内设监管机构调整后，监管司由原来的4个调整为5个。监管组（处）由原来的34个调整为42个，其中设监管组28个。分行、营业管理部、金融监管办事处，省会城市中心支行的机构和监管职责进行了调整。分行撤销银行监管一处、银行监管二处，设立银行管理处和按工、农、中、建4家银行、政策性银行、股份制商业银行、其他金融机构分设监管处。分行营业管理部撤销其各监管处室，原承担的监管职责及监管人员并入分行相应处室。分行金融监管办事处内设机构进行了调整。撤销银行检查处、合作金融机构检查处，按工、农、中、建4家银行、政策性银行分设监管处。分行、省会城市中心支行非银行金融机构监管处、合作金融机构监管处及职责和人员编制不作调整。省会城市中心支行原承担的对所在地国有独资商业银行、政策性银行、金融资产管理公司分支机构，外资银行和邮政储蓄机构的现场和非现场的监管职责划归所在地的金融监管办事处承担，其人员按照人随业务走的原则并入所在地金融监管办事处相应处室，其他监管职责仍由省会城市中心支行承担。地（市）中心支行对国有商业银行二级分行的现场检查和非现场监管工作，接受分行及金融监管办事处的领导。新的监管体制对提高监管工作的专业化、规范化、系统化水平，突出监管重点起到了重要作用。

2000年，为充分发挥金融监管部门的职能作用，及时解决分业监管中的政策协调问题，提高监管效率，中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会三大监管机构间建立了联席会议制度，于2000年8月29日举行了第一次监管联席会议，此后基本每季一次。2000年，为健全国有金融机构的监督机制，向国有16家重点金融机构派驻监事会，代表国家对国有金融机构实行监督。

（三）改革和完善金融监管方式

1. 加强金融监管力量和加强对监管人员的培训。中国人民银行总行及分行增加了监管人员，并采取国内外培训相结合的方式，计划对近1 000名监管人员进行系统培训。2000年举办了三期中心支行行长监管培训班。2001年培训了200名监管人员。

2. 加强金融监管的基础建设。制定了《国有独资商业银行合并会计报表暂行办法》、《商业银行表外业务风险管理指引》等规定，初步实现了对商业银行本外币和表内外业务、境内外机构及其附属公司的并表监管。中国人民银行内联网已延伸到全国所有地（市）城市。初步建立了金融监管统计监测系统、高级任职人员信息管理系统，基本实现了银行信贷登记咨询系统的全国联网。

3. 建立和健全非现场和现场监管制度。改进和完善以风险管理为核心的资产负债比例管理的考核指标，建立了监管部门自下而上的非现场检查责任制，建立和完善监管报表的报送、分析和信息披露制度。建立和完善现场检查的工作程序，包括立项、准备、实施、报告和处理五个阶段。现场检查的内容包括报表、报告的准确性；机构总体的经营状况；风险管理制度和内部控制的完善程度；贷款质量和贷款损失准备的完善程度；管理层的能力；会计信息的真实性和管理信息系统的完整性，以及遵守有关法律法规的情况等。中国人民银行对银行机构的全面现场检查至少两年进行一次。

4. 完善对金融机构的全过程监管。中国人民银行按照不同类别的金融机构和金融监管责任制，对机构准入、业务准入和高级管理人员任职资格审核，分别规定了具体的审批程序和权限。加强对金融机构业务营运监管，重点是监督检查金融机构业务经营合规性、资本充足率、资产质量、流动性、盈利能力、管理水平和内部控制等，促使金融机构保持稳健经营。中国人民银行对潜在风险较大的金融机构实行特别监管，当个别金融机构出现临时性流动性困难时，采取协调和组织行业救助、提供临时救助贷款等措施开展紧急救助；对经多种措施救助无效的金融机构，中国人民银行对其采取解散、撤销、关闭和破产等方式，让其市场退出，以防止危机蔓延。

（四）防范与化解金融风险

1. 加强金融机构市场退出监管。制定了《金融机构撤销条例》，初步规范了撤销高风险中小金融机构操作程序和做法。1997～2001年，中国人民银行采取撤销、解散、关闭，破产等办法，对427家严重违法违规经营、资不抵债、不能支付到期债务的中小金融机构以及28 588家农村基金会实施市场退出。

1999年以来，中国人民银行及时运用再贷款手段，将部分资金专项用于解决各类金融机构的支付风险，从而保证了金融秩序的稳定，维护了金融和社会的安定。

2. 推行审慎会计制度和提高资本充足率。1998年，中国对金融机构呆账准备金制度进行改革，由按年初贷款余额的1%的差额提取，改为按年末贷款余额1%的差额提取；1999年对应收未收利息的核算年限由2年改为1年，2000年又由一年改为半年；2002年又由半年进一步缩短为90天。从2001年起分三年将商业银行的营业税率由8%降到5%。

2001年财政部参照国际会计准则制定了《金融企业会计制度》，充分体现了审慎的会计原则，规定贷款损失准备包括专项准备和特种准备。专项准备按照贷款五级分类结果及时、足额计提；特种准备指金融企业对特定国家发放贷款计提的准备，其具体比例均由金融企业根据贷款资产的风险程度和回收的可能性合理确定。中国人民银行制定《银行贷款损失准备金计提指引》，督促商业银行按照财政部修订后的各项财务制度和会计制度，计提呆账准备金、及时冲销呆账，提足应付利息和调整应收未收利息，确保利润的真实性。股份制商业银行和城市商业银行共有8家按国际会计准则作了年度补充财务报告，并接受了国际会计师事务所的审计。4家国有独资商业银行也按照财政部有关规定，分析测算了改革呆账准备金制度对其今后5年财务、盈亏状况的影响。1998年，财政部发行2 700亿特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金。严格监管商业银行提高资本充足率，通过自我积累、财政增资以及上市募集、增资扩股等方式增加资本金。

3. 促使不良贷款比例下降和信贷资产质量改善。1999年，经国务院批准相继成立了4家金融资产管理公司。成立金融资产管理公司的目的有两个，一是剥离不良贷款，通过中央财政担保发行金融债券，将国有独资商业银行的不良贷款转换成中央财政担保的债券，从而大大提高银行的资信。二是通过债转股转换企业机制，即把银行与企业的债权债务关系，转变为资产管理公司与企业间的投资控股关系，通过债转股改善企业的治理结构，减轻企业的债务负担，帮助国有大中型企业实现三年扭亏脱困的目标。为了做好不良资产的剥离工作，中国人民银行召开各种协调会议，制定了《金融资产管理公司条例》。截至2000年末，4家金融资产管理公司已经先后全部完成了国有独资商业银行不良贷款的剥离和收购工作。4家公司从国有独资商业银行和国家开发银行中收购和承接不良资产共计13 932亿元。截至年末，4家资产管理公司通过国内外召标拍卖、合资、重组等多种创新性实践，累计处置资产1 245.07亿元，以现金方式回收资产261.46亿元。国家经贸委推荐的重点企业债转股方案评审工作已基本完成，拟定债转股企业580户，已完成569户，金额3 951亿元；513户企业债转股方案已得到国务院批准，债转股金额3 247亿元。中国人民银行建立和完善对不良贷款的考核制度，逐步建立不良贷款的实时监控系统，力争使国有商业银行的不良贷款比例在今后几年平均每年下降2～3个百分点。2001年，国有独资商业银行信贷资金周转1.09次，比上年加快0.1次，截至年末，不良贷款余额比年初减少907.03亿元，不良贷款占全部贷款比例为25.37%，比年初下降3.81个百分点；工、农、中、建4家银行的不良贷款余额分别比年初减少了255.54亿元，145.77亿元，240.82亿元，264.90亿元，不良贷款比例分别下降了3.65%，4.65%，4.07%，3.18%。

4. 建立贷款五级分类制度。中国人民银行根据中国银行业资产状况并参照国际经验，改变以前“一逾两呆”的分类法，信贷资产分为正常、可疑、关注、次级、损失五类。制定了《贷款风险分类指导原则》，试行贷款五级分类。2000年，4家国有独资商业银行和9家股份制商业银行共对75 384亿元贷款进行了五级分类，提高了信贷管理水平。2001年，对国有独资商业银行贷款五级分类情况进行重点检查，制定改进意见，为贷款质量管理过渡到五级分类为主创造条件。2002年按照国际通行做法实行贷款质量五级分类和考核办法。

5. 建立考核评价体系和促进银行提高经营水平。中国人民银行在调查研究和征求各国有独资商业银行及有关部门意见的基础上，与穆迪公司合作，研究制定了《商业银行考核评价体系》，并经国务院批准开始试行。考核评价内容包括资产质量、盈利能力、资本比率、流动性等四类十三项指标，涵盖了对国有独资商业银行风险监管的主要方面。尽管考评指标还要结合中国国情进一步完善，特别是需要增加动态性的内容，但考评体系总体上反映了国有独资商业银行一定时点上的经营状况，是对国有独资商业银行从定性监管到定量监管的重大转变，有利于促进国有独资商业银行经营水平的提高。

6. 督促商业银行规范法人治理结构和精简机构。根据《国有独资商业银行分支机构改革方案》的要求，积极督促国有独资商业银行转换经营机制，精简机构，裁减冗员。目前，已基本完成了国有独资商业银行省级分行与所在城市分行合并、地市支行适当精简、县支行及其网点机构撤并和调整的任务。截至年末，4家国有独资商业银行精简分支机构和营业网点4.4万个，净裁减员工24万人。2001年制定《股份制商业银行公司治理指引（征求意见稿）》、《股份制商业银行独立董事、外部监事制度指引（征求意见稿）》。从2002年起，全面规范股份制商业银行法人治理结构，聘请不低于30%的独立董事，明确董事的责任，强化董事会对管理层行为的监督。

7. 完善信息披露制度和加强社会监督。制定《商业银行信息披露暂行办法》，要求条件成熟的商业银行从2002年5月21日起，对外披露信息，增强市场约束。目前上海浦东发展银行等3家上市银行已向社会公开披露信息；中国银行已公开披露贷款五级分类信息。中国人民银行通过国际互联网站，指定报刊等媒体对外公布有关货币政策和金融监管方面的法规、规章、制度、办事程序及处理结果等信息。重视利用和发挥会计师（审计师）事务所等社会中介机构的外部监督作用。目前，已确认了354家会计师（审计师）事务所和信用评级机构从事金融审计的资格。从2001年度起，中国人民银行要求所有商业银行的年终财务报告须经具有资格的会计师（审计师）事务所审计，并将审计结果及发现的问题及时报送中国人民银行。在全国326个地级以上城市建立了银行信贷登记咨询系统，准备在2002年建立省际之间的信贷业务登录和查询系统；在上海试点建立了个人联合征信系统，为社会及金融机构提供了信用服务。

8. 建立和完善金融监管责任制。中国人民银行在管理体制改革的基础上，进一步完善金融监管机制。制定《中国人民银行金融监管责任制》，建立和健全总行、分行、中心支行和支行四级监管组织体系。按照“分工明确、责任到位、奖惩分明”的原则，合理划分各级行、监管部门和监管员的金融监管职责，将监管责任落实到部门、落实到人，并建立金融监管责任考核制度，确保监管目标的实现。

9. 加强现场检查及时化解风险。1997年全国金融工作会议后，中国人民银行成立若干专门小组，对非法设立金融机构、非金融机构违法办理金融业务、非法集资、金融机构账外经营等进行清理整顿。对50家国有独资商业银行二级分行的不良贷款情况进行了抽查，调查了100个县支行。1998年5月22日，中国人民银行召开全国金融系统加强金融监管、整顿金融秩序电视电话会议，集中力量对国有独资商业银行50个县级支行进行了检查，在全国开展外汇大检查，并对违规经营的8家金融机构负责人宣布处分。1999年，中国人民银行从各省抽调监管干部，集中力量对湖北、湖南、广东和广西4省区国有独资商业银行分行本部的信贷业务进行了异地交叉检查；对10家股份制商业银行总行营业部统一授信制度执行情况，不良贷款情况、信用证和银行承兑汇票业务、利润真实性、计算机2000年问题等进行了检查。2000年，中国人民银行组织大部分业务骨干对金融机构的资产质量和盈亏真实性等情况进行现场检查，派出检查组2.6万个，累计工作量155.9万人次，检查营业性机构11.7万个，涉及金额1.6万亿元，对1 244个机构进行了处罚，处理人员1 100人。通过这次检查，基本掌握了金融机构不良资产水平、财务状况、内部控制及高级管理人员任职资格管理等方面的情况。2001年，中国人民银行组织了1 176个检查组、派出7 313名检查人员，相继对216家不良贷款增幅较大的国有独资商业银行的二级分行以及不良贷款占比高的100个二级分行和股份制商业银行的3 258个机构进行了现场检查。检查贷款615.3万笔，涉及金额4 822亿元；检查其他业务涉及金额6 457亿元；查出违规业务2 457笔，金额120亿元，处理了1 261名责任人。严格查处商业银行信贷资金违规流入股市问题，并重点对国有独资商业银行银行承兑汇票多、风险大的100个二级分行进行现场检查，纠正了部分商业银行违规办理承兑贴现的行为。

10. 积极稳妥地实施金融稳定计划。为吸取亚洲金融危机的教训，中国人民银行实施了金融稳定计划。1998年，制定了《化解我国金融风险工作要点》。1998年以来，通过财政注资和剥离不良贷款，提高国有独资商业银行的资本充足率和抗风险能力。按照一级法人体制对各行的内控机制进行全面检查。要求商业银行通过采取强化信贷管理，严格执行对不良贷款责任人的责任追究制度，及时核销资产损失、依法清收和保全银行资产等方式处置不良资产，并防止新的不良资产的形成。支持中小商业银行通过增资扩股、资本重组和资产置换等方式扩充资本实力，降低不良资产比例。制定了《2002年底前防范和化解中小金融机构风险工作规划》，对中小金融机构的风险进行摸底和分类，对一些高风险的机构进行现场检查，并逐个制定防范和化解风险的方案，对有问题的金融机构分别实行救助和市场退出。制定了《信托投资公司清产核资、资产评估和损失冲销的规定》，实现了信托业、银行业、证券业的严格分业经营和分业管理，并保留了少量规模较大、管理严格、真正从事受托理财业务的信托投资公司。规范企业集团财务公司和金融租赁公司，强化日常监管工作和加强重点检查，对个别严重资不抵债或有巨额支付缺口的机构予以市场退出。完成对城市信用社的风险普查和分类排队工作，对有问题的城市信用社分别采取紧急救助、收购、兼并、重组、停业整顿及行政关闭等有效措施，化解了部分城市信用社的风险。对农村信用社开展了清产核资工作，按照经营和风险状况将信用社划分为五类，分别采取不同的整治措施。在有条件的地方开展了组建市（地）联社工作，目前已批准开业52家。探索信用社的改革，在江苏省的改革试点工作取得了重大进展。积极配合有关部门对农村合作基金会进行全面清理。一部分农村合作基金会被撤销，一部分被并入农村信用社。撤销非法金融机构和打击非法集资活动。非法设立的金融机构基本被取缔和撤销，乱集资案件基本得到查处、打击了安徽、福建等省以“邀会”、“把子会”、“抬会”、“标会”等名义进行的非法金融活动。

11. 加强对外资银行监管积极参与国际银行监管活动。

加强现场检查，中国人民银行按计划对东南亚和其他高风险国家的外资银行在华分行以及部分当地注册外（合）资银行类机构实施了现场检查，发现了贷款质量分类、内部管理和控制等方面的一些问题，提出了纠正措施。开始使用新的外资银行非现场监管系统，并组织了新系统的培训。加强外资银行在华业务并表监管，制定了《外资银行并表监管指导意见》，明确了主报告行及其合规性检查人员的主要职责，规定了合并财务报表的上报内容和具体要求。根据对上海、深圳、广州的49家外国银行分行上缴其总行管辖行费的情况调查，掌握了管辖行费的计提方法、程序以及存在的问题，提出了加强对外国银行分行所得税征管力度等建议。支持国际金融公司、亚洲开发银行分别入股上海银行和中国光大银行，加速吸收外资银行的资本和先进的经营管理技术。中国人民银行多次参加了中国加入世界贸易组织的双边谈判；同时，着手研究了建立符合国际惯例的监管框架体系，使银行监管与国际接轨，根据《巴塞尔有效银行监管的核心原则》对中国银行业进行了自我评估，研究加入世界贸易组织后中国商业银行如何进行综合改革，增强竞争能力，并对新巴塞尔资本协议进行了研究和讨论，为迎接中国加入世界贸易组织的挑战做好准备。

二、银行业的风险和监管工作中的问题

中国人民银行的金融监管不断加强，有效防止了金融危机的暴发，维护了金融秩序，但由于金融监管的深层次矛盾没有得到很好地解决，国有独资商业银行的商业化改革还未完全到位以及国有企业经营机制还未根本转变等因素，金融机构仍然存在着较大风险。

1. 银行业的不良资产比例高。4家国有独资商业银行的资产比较单一，主要是信贷资产，因此，贷款不能及时归还成为主要的信用风险。主要表现为：银行不良贷款存量大。虽然通过成立4家资产管理公司剥离了1.4万亿不良资产，但不良资产率仍然大大高于国际规定的标准。国际上公认的不良贷款比例警戒线为10%左右，到2001年底，4家国有独资商业银行这一比例仍达25.37%。中国不良贷款的形成原因比较复杂，主要受到社会融资结构、宏观经济体制、国家政策性因素、社会信用环境以及四行的体制和管理方式等多方面的影响。例如，国有银行承担国民经济体制改革和国有企业制度改革的一部分成本。据统计，仅1997～2000年，4家银行为支持国有企业改制重组、兼并破产，共核销呆坏账达1 829亿元。从目前看来，这些因素或多或少还存在，并且入世后，由于国内外市场的联系紧密，市场竞争激烈以及国内企业经营方式落后等因素，信用风险有可能增加。例如，一些传统企业落后甚至大量破产导致银行不良资产上升，2001年前10个月，全国终结关闭破产项目311个，核销银行呆坏账244.5亿元；2002年军工、有色、煤炭等行业的关闭企业增多；中国信用环境破坏严重，2001年因企业逃废债务而形成的不良贷款约为9.3%。

2. 商业银行资本充足率偏低。银行资本主要有两个功能，首先它提供一种避免非常损失的缓冲，其次它促使银行进行更好的管理。目前4大银行仍然面临着清偿力不足的风验。一是4家银行的实缴资本相对银行资产来说下降很快。1985～1996年间银行资产比实缴资本增长快6倍。中国于1998年8月发行2 700亿特别国债用于补充银行资本，提高了国有银行的资本金水平，但靠国家财政注资来改善资本充足率总是暂时的和有条件的，中国四大银行仍然面临着资产的增长速度高于资本增长速度的局面。2001年末，国有独资商业银行平均资本充足率为5.07%，尚未达到巴塞尔资本协议规定的8%的要求。

3. 金融机构的盈利水平较低。金融机构由于不良贷款比例高、信贷资金周转慢和利息回收率低而造成效益下降和经营困难。1995年末，4家国有独资商业银行的合计利润为255.45亿元，到1998年末下降为77.05亿元，2000年末为320.78亿元，2001年末为230.08亿元（参见表2）。国有独资商业银行的利润水平逐步好转，但资产利润率仍然偏低，平均不到0.3%（按照商业银行风险评价的考核标准该项指标为0.5%）。4家银行虽然账面盈利，但按审慎会计制度核算，实际仍然亏损。1999年末，股份制商业银行合计利润为84.54亿元，资产利润率为0.74%；2000年末，股份制商业银行合计利润为102.10亿元，资产利润率为0.67%，2001年末，股份制商业银行合计利润为105.01亿元，资产利润率为0.55%，在贷款资产迅速扩张的情况下，资产利润率出现下降的趋势。

国有独资商业银行的利润变化情况（1995～2001年）

表2

年 份 | 银行税前利润（亿元）
合计 | 中国工商银行 | 中国农业银行 | 中国银行 | 中国建设银行
1995 | 255.45 | 46.69 | 43.40 | 104.00 | 61.72
1996 | 269.00 | 58.10 | 46.81 | 115.76 | 48.33
1997 | 108.29 | 30.51 | 7.86 | 58.74 | 11.18
1998 | 77.05 | 34.52 | -9.13 | 35.22 | 16.44
1999 | 282.46 | 168.94 | -3.55 | 43.41 | 73.66
2000 | 320.78 | 173.57 | 2.97 | 59.41 | 84.83
2001 | 230.08 | 58.88 | 11.23 | 108.05 | 51.92

资料来源：中国金融年鉴（1995～2001）、金融时报2002.1.16、中国人民银行2001年报

4. 金融机构存在较大的流动性风险。国内资本市场的发展，以及加大对基础设施和高新技术产业的信贷投入，个人消费贷款的快速发展，使得银行资金运用期限的趋长和资金来源期限短期化的趋势开始显现，流动性风险不容忽视。1998～2000年，4家国有独资商业银行的资产流动性比例（流动资产期末余额/流动负债期末余额），除工商银行外，其他3家行均逐年下降。一些中小金融机构资不抵债，有的不能支付到期债务，支付风险突出。个别城市商业银行和一些城市信用社由于经营管理不善而发生挤提事件。

5. 金融机构缺乏业务创新和竞争能力。国有独资商业银行所有者缺位，而股份制商业银行法人治理结构也不完善。这些体制上的缺陷阻碍了商业银行经营机制的改革与完善，严重影响其竞争能力的提高。国有独资商业银行资产负债结构单一，金融产品开发动力不足，使其实现盈利性、流动性和安全性的平衡比较困难（参见表3）。

国有独资商业银行的资产负债结构和资本充足率（1995～2001年）

表3

年 份 | 单位：亿元 | 存款/资产 | 贷款/资产 | 资本充足率（资本/资产）
存款总额 | 贷款总额 | 资本总额 | 资产总额
1995 | 32 875.30 | 30 913.47 | 1 788.50 | 49 945.70 | 0.66 | 0.62 | 0.04
1996 | 42 122.28 | 36 252.89 | 2 010.40 | 59 470.50 | 0.71 | 0.61 | 0.03
1997 | 51 220.53 | 44 823.69 | 2 028.30 | 72 134.50 | 0.71 | 0.62 | 0.03
1998 | 60 378.85 | 53 611.02 | 4 368.70 | 82 592.20 | 0.73 | 0.65 | 0.05
1999 | 69 324.91 | 57 456.22 | 4 097.40 | 91 763.00 | 0.75 | 0.63 | 0.04
2000 | 76 945.23 | 58 250.69 | 4 793.00 | 98 388.90 | 0.78 | 0.59 | 0.05
2001 | 87 509.53 | 64 662.81 | 4 814.50 | 103 248.70 | 0.85 | 0.63 | 0.05

资料来源：中国金融统计（1952～1999）、中国人民银行统计季报（2002～1）、中国人民银行2001年报。

6. 金融机构业务创新过程中出现新的风险。国内资本市场的发展和金融机构业务的拓展，综合经营的趋势不断现显，主要有：允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场；以股票质押从商业银行取得贷款；允许保险公司进入银行间债券市场，允许保险资金通过证券投资基金进入股市；金融资产管理公司从事债转股业务，实际上是把商业银行与投资银行业务相联系。金融机构业务创新过程中，出现了违规经营和金融风险在各个行业传递与扩散的情况。一部分银行信贷资金通过贷款、委托理财、虚假证券回购等方式违规流入股市，不仅打乱了股票市场的均衡机制，而且由于挤占了经济发展所需的信贷资金，影响了正常的货币回笼，增加了银行的流动性风险，危及整个银行业的安全。

自1997年金融工作会议以来，中国人民银行积极稳妥地推进金融体制改革，切实加强金融监管，取得一定成效，但面对加入世界贸易组织的新形势，金融监管工作还存在一些必须注重解决的问题。

1. 金融法规体系不够完善。目前中国实行“分业经营、分业管理”的制度，相关的金融类法律对此也有明确的规定。加入世界贸易组织以后，中国的经济、金融环境将发生重大变化，金融法规的部分条款已不适应对金融机构监管的要求，例如《商业银行法》对商业银行权益的法律保护还不够充分；业务范围被严格限制在传统的商业银行业务范围内，不利于业务创新；对商业银行的内部治理结构和内部控制制度及透明度等未做出明确要求。此外，一些金融法规空缺，例如外汇管理法、存款保险法等，以及与金融法规相配套的规章、制度和实施细则也需要尽快制定。

2. 金融监管体制需要进一步改善。金融监管理念没有发生根本转变，仍然主要采用行政式的监管方式，监管不能突出重点，尚未强调督促金融机构建立和完善内控机制，促使其更加自觉主动地防范和化解金融风险。金融监管的各种关系没能完全理顺，缺乏有效的协调配合。中国融资结构的变化、人民币实现经常项目下的可兑换和金融机构的业务创新，促使货币市场、资本市场和外汇市场的发展，使得通过分业经营和分业管理而建立的“防火墙”被逐步打破，三个市场之间的联系更加紧密，金融风险在各个市场之间的传导作用明显加强，因此，中国人民银行内部监管司局与国家外汇管理局的相互协调，以及人民银行、证监会、保监会三个监管部门的协调还需要进一步加强。人民银行监管体系层次较多，即总行、分行和二个营业管理部、中心支行和支行；在省一级、人民银行的机构有监管办、省会城市中心支行。人民银行内部监管机构上下左右之间多头接口，关系复杂，在一定程度影响了监管效率。各级监管机构的监管力量没有完全集中到法人；同一级监管部门之间以及上下级监管部门之间，一些责任不明确，造成重复监管和遗漏。金融监管运作的整体性、连续性和效率性还需要加强和提高，现场和非现场的监管还未有机地结合起来；许多成熟和先进的风险管理技术、手段还没有引进和开发，监管手段的现代化程度还较低。金融监管的信息不透明和不通畅，不利于监管部门分析和判断问题。除了几家上市公司外，中国的商业银行和非银行金融机构的业务信息均没有定期在媒体上公布。涵盖金融机构和人员准入、非现场监管、现场检查的信息系统尚未建立和完善，目前不能从这一渠道获得足够的监管信息；金融机构对中央银行上报的报表数据有较大的不确定性，中央银行缺乏有效手段及时识别；监管部门对报表的分析能力较差，各部门之间信息不通畅。监管力量的地区分配不平衡，监管人员的素质需进一步提高。

（李 德）