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## 【上海扩大消费信贷监管(安全)体系研究报告】

近年来，上海市个人消费信贷发展迅猛，从1996年起以年均一倍的速度增长。至1999年底，上海市个人消费信贷余额已达547亿元，个人消费贷款占银行全部贷款的比重由1%上升至10%，个人贷款户已达68万人，个人持有可透支信用卡118万张。消费信贷品种由最初的住房抵押贷款一种，发展到如今的以住房抵押贷款为主体，汽车、耐用消费品、教育、医疗等贷款为辅的11个品种。放款银行由最初的2家发展到15家。上海市消费信贷的迅速发展在改善居民生活质量和扩大内需，推动经济发展中发挥了重要作用。值得注意的是，消费信贷和银行的其他信贷业务一样存在着风险，而且已经有所暴露。目前已出现的消费信贷不良贷款占全部消费信贷余额的0.34%。同时，消费信贷是中长期贷款，其风险在短期内并不很明显，存在较长的风险潜伏期。沪市大多数银行开办消费信贷仅二、三年，因而很多潜在的风险尚未暴露出来。随着时间的推移和消费信贷规模的进一步扩大，这些潜在的风险将会逐渐显现出来。因此，在大力发展消费信贷的初期必须未雨绸缪，在全面、系统地研究现存和潜在风险的基础上，着力构建消费信贷的安全体系来防范与化解风险，以保障消费信贷业务的可持续发展。

一、上海消费信贷的风险分析。

(一)当前消费信贷的现实风险。

从目前上海消费信贷中已暴露出的风险来看，大致有以下六类：

1.借款人信用风险。

信用风险是借款人到期拖欠还款或赖账行为而带来的风险。具体有：①由于借款人信用观念差而拖延还款。目前短时间逾期还款现象较为普遍，但拖欠一个月以上的较少。②因借款所购商品问题(如房屋、装潢、耐用品的质量，包括延期交房、产权证未办妥等)导致借款人赖账，不愿还款。这一情况在期房购买中表现得较为突出。

2.借款人支付风险。

支付风险是由于借款人收入变化、致残、死亡等因素而失去足够的支付能力，导致银行本息损失。主要有以下几种情况：①由于离婚、感情破裂等导致借款人无力或不愿继续履行还款义务。此类案件多发生在离婚者和第三者身上。②因收入大幅下降或暂时失业而无法按期还款，这在1997年亚洲金融危机之后，大批日韩职员无法按期归还房款上表现得尤为突出。③借款人因伤亡等不可预测因素而失去足够支付能力以致违约。目前这一风险并不很明显，但随着时间的推移，以及消费信贷业务发展，借款人的年龄分布、职业范围的扩大，还款期限的延长，这一风险会逐渐增大。

3.欺诈风险。

欺诈风险是由于借款人或相关法人隐瞒真实情况骗取贷款，致使银行遭受损失。主要有两种情况：①借款人“假按揭”。一些人因债务缠身而申请“按揭”，然后用贷款来偿债，以解燃眉之急。而当需要归还贷款时，这些人却因无力支付，往往采取赖账行为。②法人的“非正常融资”。一些法人因种种原因无法取得银行正常贷款，因而与职工串通或盗用职工名义、证件，以“按揭”为名，骗取银行资金供公司使用。一旦公司经营出现困难或职工跳槽，这一问题就暴露出来。这类案件多发生于经营开发不善的房地产公司。

4.抵押物风险。

抵押物风险包括抵押物的产权风险，不可抗力风险以及处置风险：①抵押物产权风险，主要表现在旧房贷款上。目前抵押登记制度混乱，对多头抵押、假证抵押屡禁不止，这些情况以及共有财产分割不明，产权转移手续未办等原因都会使抵押缺乏充分的法律保障，一旦发生纠纷，银行很可能遭受经济损失。②抵押物不可抗力风险，主要是由于自然灾害、意外事故致使抵押物损毁或灭失而产生的风险。③抵押物处置风险。目前我国拍卖市场不发达，影响银行拍卖抵押物的速度，某些抵押物甚至缺乏买主，无法变现。还有一些拍卖行内外勾结，有意压低售价，致使银行利益受损。从目前情况来看，在抵押物上产权风险是最为突出的。

5.法律风险。

法律风险是目前消费信贷业务中一个较大的风险，这是由于现阶段我国尚无消费信贷专项法律、法规，而现有的《担保法》、《票据法》等金融法规都是针对生产性贷款而制定的，对消费信贷并不完全适用。目前显现出来的风险有：

(1)质押、抵押物认定问题导致法律纠纷。

养老保险单与邮政储蓄单价值稳定，易于质押操作，但《担保法》并未将其列入质押权利范围；同时，期房抵押是否属于物保尚无明确规定。在实际业务中已出现一些问题，例如由于期房借款人违约，银行扣收保证人保证金时，大多数保证人认为按照《担保法》第28条的规定，银行应先处理抵押物，不够部分再由保证人承担，而银行多以期房抵押的特殊性及事前与保证人订过协议为由，拒绝保证人请求，从而导致诉讼。

(2)分期还款诉讼时效认定风险。

由于个贷一般涉及借款期限长，借款人自贷款发放次月起分次偿还银行贷款。根据《民法通则》“向法院请求保护民事权利的诉讼时效期为2年”、“诉讼时效期间从知道或应当知道权利被侵害时算起的2年”。对个贷诉讼时效是从借款全部到期后算起，还是应从借款人首次还款日算起，目前法律界尚无统一认识。

(3)法律程序引起的风险。

如果借款人涉嫌犯罪后逃走，根据法律程序先刑事审理后民事纠纷审理原则，若犯罪嫌疑人一直不能归案，则银行的贷款纠纷一直无法解决而成为坏账。

(4)案件胜诉执行难风险。

典型的情况就是在处置房贷借款人违约案中，由于借款人享有公民居住权，银行对抵押房产的拍卖难以强制执行。如果是期房，即使无人居住也因产权证未办，银行执行房产拍卖难。甚至出现过个别借款人反诉银行触犯《未成年人保护法》忽视原共有人的存在，未能保护未成年人合法权益的情况。这些使银行难以通过有效方式来保全自己的资产。

还有一些在实践中行之有效的作法，也因为存在法律风险而不得不放弃。如助学贷款中，过去对借款人违约往往是扣压其毕业证，但这违反《教育法》；至于见证人曝光又侵犯了公民的隐私权；同时法律风险还体现在一些不合理收费的情况上。诉讼费用偏高对个别银行已到了难以承受的地步，对于一些标的小的案件只能放弃，造成资产不必要的损失。

6.公证不实风险。

公证不实风险是指由于公证失真而造成银行贷款损失。在个贷案件诉讼中(如假按揭)，银行若因借款人或保证人签字或盖章的不真实而被判决败诉，银行会遭受损失。银行若起诉公证处，其结果如何?能否一定追回贷款，目前尚无定论。

(二)消费信贷的潜在风险。

消费信贷由于借款期限长，借款期间发生偶然变故的可能性大，因此潜伏着诸多的未来风险。其潜在风险主要有：

1.利率风险。

目前我国商业银行发放的多为固定利率贷款，时间跨度大。应当引起注意的是，我国当前存贷利率都处于历史最低点。一旦经济高涨，央行大幅提高利率时，银行资金成本会大幅上升，而按照固定利率发放的贷款利率保持不变，银行消费信贷中的利润会大幅缩小，甚至会出现存款利率高于消费信贷还款利率的“倒挂”现象，使银行遭受巨大损失。

2.流动性风险。

银行资金来源很大程度上是居民储蓄，而消费信贷中大部分是期限长、流动性差的资产。目前在配套市场条件不健全的情况下，尚缺乏盘活这块资产的措施。由于目前消费信贷在各行占比还低，且经济较为疲软，整个社会资金需求不旺盛，因而银行资金充裕，流动性风险尚未暴露出来。但随着消费信贷的迅猛发展，其比重在银行资产中的增大，资金“短进长出”的矛盾会日益突出。当经济高涨，整个社会资金需求旺盛时，若这块资产还不能盘活，银行很有可能会出现流动性危机，给经济发展和社会稳定造成不良影响。

二、目前上海消费信贷安全防范体系的建设与构想

针对上述风险，各商业银行、央行、政府已采取了一些措施，以防范、化解消费信贷的风险。消费信贷监管(安全)防范体系是一项系统工程，它的构建与完善，需要银行、政府及相关部门的通力合作，坚持努力。

(一)建立个人信用制度，加强防范消费信贷风险的基础性建设。

为防范消费信贷风险，推动个人信用制度的建立，自1999年下半年，上海市信息办与人民银行上海分行开展了个人消费信用联合征信试点工作。个人消费信用联合征信，是指通过第三方中介机构，把分散在各商业银行和社会各方面的个人信用和信誉信息汇集起来，进行加工和存储，形成个人信用档案信息数据库，为银行和社会有关各方面系统了解个人信用和信誉状况提供服务。目前，试点工作正在艰难推进，已获阶段性成果。上海市已成立了有政府背景的上海资信有限公司，它将从金融、公安、法院、税务、工商等部门采集有关个人信用的信息，为金融机构提供个人信用服务。上海的个人信用联合征信系统以逐步形成以下四个方面的服务功能为目标：①提供个人的银行信用报告，包括贷款及偿还和信用卡透支以及付款情况等；②提供个人的社会信誉报告，包括法院起诉、公安处罚、欠税和公用事业欠缴费情况等；③提供个人的商业信用报告，包括赊销及付款情况等；④进行个人信用资质认证、信用等级评估和信用咨询服务。按计划，2000年6月上海市个人信用联合征信系统将建成，7月份开始试运作，并形成其联合征信的基本服务功能，为全市13家商业银行300多家支行提供个人信用报告信息网络查询服务。到2001年，这一系统将形成联合征信综合服务功能，提供个人信用资质认证，信用等级评估和信用咨询服务。

上海个人消费信用联合征信系统的建设，一方面将有助于银行快捷、准确地掌握借款人信息，进行科学的贷款决策，有效防范消费信贷风险，促进消费信用的发展；另一方面它将促进个人信用制度的建设和社会信用观念的提升，形成一种外部约束力量，迫使每个人都珍惜、爱护自己的个人信用，尽力通过各种有效措施来建立良好的信用。健全、高效的消费信用联合征信系统将成为上海消费信贷安全体系的基石。

(二)完善消费信贷风险转移机制，进行消费信贷风险化解的市场化建设。

消费信贷作为一种信贷业务，一定程度的风险是不可避免的，建立和完善消费信贷风险转嫁机制是化解其风险的必要举措。

1.通过保险来转移风险。

由于存在借款人及抵押物的不可抗力风险，银行在对客户提供贷款时，一般要求借款人投保。目前保险公司已推出“抵押商品房保险”，但总的来说，与消费信贷配套的保险品种较少，还不能满足市场需要。因此，建议进一步推动保险公司业务的拓展，借鉴国外经验，开发消费信贷与财产险、失业险、意外伤害险组合在一起的保险品种。

在国外，信用保险是为银行转移风险的重要险种，目前国内已有个别保险公司向国外学习，开发了“履约保险”、“信用保险”，但是存在着费率高，保险范围狭窄的弊端，并未达到维护银行资产安全的效果。

大力推动保险公司业务的创新与改进，开发实用、有效的消费信贷配套险种，既能分散银行消费信贷风险，又能在促进消费信贷发展的同时增加保险公司新的利润来源。

2.建立政府支持的住房贷款担保机构。

完善的担保制度需要政府的支持，以美国为例，规模较大的政府机构性质的按揭担保机构就有4家(联邦住宅贷款抵押公司、联邦全国按揭协会、联邦全国抵押协会及退伍军人管理局)。因此不妨借鉴西方国家的做法，成立由政府支持的住房贷款担保公司，为无法找到有效担保的借款人提供担保，借款人以其所购房屋或其他权证向担保公司提供反担保。又如在助学贷款中，现行措施因担保人难以落实，很难执行，不妨借鉴国外经验，由父母担保，政府贴息，以降低银行风险。

3.通过发展抵押贷款二级市场与证券化转移风险。

积极发展抵押贷款二级市场，是解决消费信贷的流动性风险和利率风险的有效措施。抵押贷款二级市场虽非目前急需但却是消费信贷发展到一定规模之必需。在抵押贷款保险与担保较为完善的情况下，抵押贷款具有较高的安全性，在此基础上，消费信贷抵押贷款的出售与证券化都具有可行性。

根据消费信贷资产与金融市场发展状况，适时让抵押贷款进入二级市场与证券化市场，将有效化解消费信贷的流动性风险，并在条件成熟时，推出利率掉期交易，以分散利率风险。这些举措一方面能分散消费信贷业务风险，另一方面可繁荣金融市场。

(三)加强各商业银行的消费信贷风险管理，进行消费信贷风险防范的自律性建设。

目前各商业银行在防范、化解消费信贷风险方面已有一些举措，如：严格挑选优质客户，规范操作要求，建立催收队等等，这些举措在实践中取得了积极的成效。

强化消费信贷风险防范体系，需要各商业银行进一步加强风险管理的制度化建设。目前某些银行消费信贷业务分别由不同部门经营开发和管理的现象必须改变，财务管理也应从过去的账户式管理向客户式管理转变。这样有利于银行对客户即时、集中管理，有效控制风险。在贷款操作中，制定科学的贷款管理方法，严格贷款“三查”，落实风险责任，增强银行的风险自控能力。同时，在业务发展中，推动商业银行根据借款客户的收入状况、偿债能力等特点，积极创新适合消费者需求与还款能力的业务品种或还款方式。例如，对年轻人可推出还款额递增的贷款方式，对中年人可以推出还款额递减的贷款方式，这将更适合借款人的还款能力，有利于降低支付风险；如果能适时推出浮动利率贷款亦能有效化解利率风险。

(四)调动社会力量，进行消费信贷安全防范体系的系统性建设。

消费信贷安全防范体系的建设是一项系统工程，涉及面广，需要全社会的协作与支持。对公证、抵押登记、拍卖市场中出现的问题的解决，以及法律环境的完善都需要方方面面的通力合作。

三、消费信贷安全防范体系建设所遇的障碍和所需要的支持

(一)消费信贷安全防范体系建设中的障碍。

消费信贷安全防范体系建设中的障碍主要在于法律的不健全和信用观念的淡薄，以及一些配套市场环境的不完善。比如：目前消费信贷方面的法律残缺使银行处于两难境地，有些操作性很强的做法无法可依，要承担一定的法律风险；我国债券市场不发达，市场容量小，住房抵押贷款债券不易推出；保险公司推出消费信贷相关险种积极性不高等等。

目前进行的消费信用联合征信试点是消费信贷安全体系的基础性建设，其推进过程中已遇到的困难有：

1.在法律上，如何既能维护信用机构的债权，又能保护个人的相关权益(如隐私权)，是一个亟待解决的问题。目前关于隐私权尚无权威的法理解释和明确的法律界定，银行往往出于害怕客户认为自己侵犯其隐私权，导致客户逃离影响业务发展，而对向征信机构提供客户个人信息而持迟疑态度。

2.在观念上，居民信用意识薄弱，往往将债权的实现寄望于个人道德信誉，而不习惯于制度保障，因而对建立信用档案数据库，给个人信用评级等，往往不理解甚至不配合。

3.在运作上，联合征信涉及的机构多，有商业银行、商务机构、信用卡公司、保险机构、公安局、法院、税务局、社保局、工商局以及个人供职机构，涉及的信息多，如何取得方方面面的通力合作并保证各机构的相应权益是一个复杂的问题。

4.在成效上，所有的银行在发放消费贷款时能否真正参考征信系统提供的个人信用评估结果，也尚未可知。

(二)需要政府推动的几项工作。

1.加快消费信贷及联合征信的立法。

法律风险是消费信贷业务中的突出风险，完善的法律体系是消费信贷发展及其风险控制的重要保障，建议政府有关部门根据消费信贷业务的特点，尽快完善现有的《担保法》、《票据法》，出台《个人破产规定》及《个贷债权代位求偿规定》等，为商业银行消费信贷业务的操作及对不良资产的处置提供法律依据。

同时建议政府对个人信用的有关法律问题进行深入研究，制定《联合征信法》。可以参照美国的《公平信贷报告法》，在《联合征信法》中通过法规在保障征信机构的一定强制力的同时，最大程度地维护消费者及银行和信用资料提供机构的权益，《联合征信法》应当包括以下几个基本内容：①各信用信息提供部门应定期向联合征信机构提供信息，并保证信息的准确性和完整性。坚决杜绝向联合征信机构提供虚假信息。②允许消费者查看自己档案中的资料、发现问题可以提出质疑并纠正。③明确界定隐私权，对可以收集和提供的哪些信息做出明确规定。联合征信机构有责任保护消费者隐私，未经消费者本人同意，除提供消费信贷的机构外，其他人不能随便查看消费者资料，否则消费者有权起诉。④对于因征信机构弄虚作假、马虎失职给消费者、银行造成的损失，除加倍赔偿外，还要追究直接责任人的责任。

2.推进相关部门的协调与规范。

建议政府有关部门加强对公证机构、拍卖市场、抵押登记制度的规范，并对消费信贷相关机构，如评估服务、代理服务、法律服务机构等加强协调与引导，解决服务费率高的问题。在联合征信系统建设方面，建议政府根据推进上海个人信用联合征信系统功能建设的需要，组织协调信息办、人民银行上海分行、计委、法院、公安、税务、工商、社保、信息中心和在沪各商业银行及资信公司的负责人，组成上海个人信用档案信息数据中心理事会，形成信息共享机制，负责制定联合征信业务管理办法，监管联合征信业务的开展。

3.消费信贷安全体系的建设需要政府给予政策扶持。

建议政府深入研究成立政府背景担保公司的可行性，出台《政府担保办法》为分散消费信贷风险提供必要渠道。政府有关部门应大力推动债券市场和抵押贷款转让市场的发展，积极进行资产证券化的试点。在联合征信项目方面，建议市政府参照扶持高科技中小企业的政策，对于试点项目建设初期在银行贴息贷款和风险投资方面给予支持。

4.强化个人信用制度的舆论支持。

居民信用观念的提升需要一个过程。希望在消费信贷及联合征信试点的宣传上新闻媒体能够给予大力支持，使“爱惜信用”、“积累优良信用记录”成为全体公民的共识。

5.推进消费信贷的安全体系建设的技术支持。

推进信息技术在银行与征信机构中的应用，为征信机构的信息采集、处理和银行消费信贷风险控制提供先进的技术支持。同时加快货币电子化进程，以提高个人收入、支出的透明度，确保资信公司评级的准确性。

(朱德林　杨明秋　金　琼)